Założenia reformy systemu emerytalnego i ocena ich realizacji, cz. II

Założenia reformy systemu emerytalnego i ocena ich realizacji, cz. II
3. Pierwszy (repartycyjny) fi lar nowego prawa emerytalnego

Podstawowym segmentem zreformowanego systemu jest część prawa emerytalnego określana jako I filar, w którym podmiotem zarządzającym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający jako państwowa osoba prawna, do kompetencji którego należy wykonawstwo zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Elementem struktury finansowej w tym filarze jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, skupiający całość środków zapisanych na indywidualnych kontach i przeznaczonych na finansowanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego, pozostający w dyspozycji Zakładu oraz Fundusz Rezerwy Demograficznej posiadający osobowość prawną, w którym Zakład pełni funkcję organu.

Filar I jest nadal systemem repartycyjnym, ale ukształtowanym na zasadach identycznych jak w systemie kapitałowym. Emerytura w tym systemie jest ściśle związana z waloryzowaną sumą składek wnoszonych przez każdego ubezpieczonego w całym okresie ubezpieczenia powiększoną o zwaloryzowany kapitał początkowy oraz silnie zależy od momentu przejścia na emeryturę. Nowy system repartycyjny funkcjonuje na podstawie zasady Międzypokoleniowego Kapitału Uprawnień Emerytalnych (MKUE) – tak w projekcie reformy nazywany jest indywidualny wkład ubezpieczonego. Wielkość zebranych składek stanowi podstawę obliczenia wymiaru przyszłej emerytury. Cechami nowego systemu repartycyjnego jest oparcie go na równości traktowania wszystkich ubezpieczonych, którzy nabywają emeryturę z tego systemu. Wyjątek dotyczy osób otrzymujących minimalną emeryturę, ponieważ dostają one od systemu więcej niż wniosły. Ten aspekt ujawnia się we wszystkich systemach z minimalną gwarantowaną emeryturą. Minimalna emerytura nie pochodzi jednak ze składek, ale jest finansowana z budżetu państwa. Oznacza to rozłożenie ciężaru świadczeń na całe społeczeństwo,
a nie tylko na społeczność ubezpieczonych. System zawiera zachęty do opóźnienia przejścia na emeryturę, ponieważ pozostanie w zatrudnieniu podwyższa wymiar świadczenia. Regulacje akcentują elastyczny wiek emerytalny ustalając jego minimalny wymiar na 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, z tendencją do podwyższania rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę. Ogólne założenia czynią system przejrzystym, jeżeli jest on oceniany pod kątem wpłacanych składek. Niewiadomą pozostaje natomiast wymiar świadczeń, bo ten związany jest ze świadczeniem z II filaru i silnie zależy od wielkości zakumulowanych środków na rachunku w OFE. Ponadto, przesłanki nabycia prawa do świadczeń kapitałowych mogą wykluczyć uczestnictwo w tym systemie. Wiedzę o wyłączeniu z II filaru ubezpieczony uzyskuje dopiero w dacie podjęcia decyzji o przejściu na emeryturę. Okoliczność ta nie daje ubezpieczonemu poczucia bezpieczeństwa socjalnego ani pewności uzyskania godziwych świadczeń. System nie osłania nisko zarabiających z krótkim stażem pracy (brak wówczas gwarancji minimalnej emerytury). Trudno też ocenić, czy został on uwolniony od podatności na manipulacje polityczne. Obserwacja życia politycznego zachęca raczej do powstrzymania się od ferowania jednoznacznych sądów w tej mierze. Działalność regulacyjna państwa stwarza bowiem możliwość dokonywania różnych wyborów, przy podejmowaniu których naciski i targi polityczne stanowią uznaną społecznie normę postępowania.

4. Drugi (kapitałowy) fi lar nowego prawa emerytalnego

4.1. Podstawa funkcjonowania drugiego filaru

Drugi filar tworzą otwarte fundusze emerytalne, funkcjonujące na zasadzie kapitalizacji składki emerytalnej47, oraz prywatne Powszechne Towarzystwa Emerytalne (PTE) działające w formie spółki akcyjnej, wyposażone w wyłączne kompetencje do organizowania i zarządzania otwartymi funduszami. Towarzystwa są zrzeszone w Izbie Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych (IGTE). Jest to organizacja samorządu gospodarczego, która reprezentuje interesy zrzeszonych w niej towarzystw wobec organów państwa i samorządu terytorialnego. Jej celem jest kształtowanie wizerunku towarzystwa jako instytucji zaufania publicznego oraz wzmacnianie zaufania uczestników do instytucji stanowiących jej infrastrukturę. Izba opiniuje projekty ustaw, które dotyczą działalności towarzystw. W początkowym okresie Izba zrzeszała 14 towarzystw spośród 21 PTE, a aktualnie 12 spośród 14 towarzystw działających na rynku (od 2008 r.48). Członkami Izby mogą być także pracownicze towarzystwa emerytalne działające w III filarze.

Bezpieczeństwo środków pochodzących ze składki emerytalnej zapewnia rozdział środków OFE i zarządzającego nim PTE oraz powierzenie ich, na podstawie umowy, depozytariuszowi na przechowanie. Depozytariusz powinien niezwłocznie powiadomić organ nadzoru o wszelkich działaniach PTE, które w jego ocenie stanowią naruszenie prawa. Zarządzanie funduszem jest odpłatne. Wysokość opłat ponoszonych na rzecz PTE budzi społeczne emocje, ponieważ ocenia się, że ustalone ustawowo kwoty znacząco obniżają środki pochodzące ze składek. Zmiany wprowadzane w 2004 r. w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych przewidywały stopniowe obniżenie opłat od składek do wysokości 3,5% w roku 2013. W obliczu kryzysu finansowego i topniejących środków na rachunkach członków w OFE zmiany uległy przyspieszeniu. Na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2009 r. Sejm przyspieszył zmianę o obniżeniu opłat od składek do 3,5% już od 1 stycznia 2010 r., przeciwko czemu Izba ostro protestowała49.

W działalności II filaru wiele wątpliwości budzi akwizycja. W początkowym okresie działalność akwizycyjną podjęło około 400 tys. osób, często nieprzygotowanych, działających w przekonaniu, że jest to źródło łatwego i dorywczego zajęcia50. Liczba akwizytorów i jakość ich pracy skłoniła Rzecznika Ubezpieczonych do wystąpienia na początku 2009 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z apelem o wprowadzenie zakazu akwizycji. Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, uznając potrzebę podjęcia określonych działań naprawczych, nie zgodziła się z argumentacją w tej sprawie.

4.2. Warunki nabycia prawa do emerytury kapitałowej

Nowym elementem wprowadzonych ostatnio rozwiązań w części kapitałowej jest konieczność posiadania przez członka otwartego funduszu ustalonej przepisami ius cogens wielkości środków na jego indywidualnym rachunku w OFE. Przesłanka ta stanowi warunek nabycia przez członka otwartego funduszu prawa zarówno do okresowej, jak i dożywotniej emerytury kapitałowej, przy czym dla każdego z tych świadczeń jest ona ustalana według odrębnych reguł51. Prawo do okresowej emerytury kapitałowej jest uzależnione od warunku zgromadzenia na rachunku w OFE kwoty równej co najmniej dwudziestokrotności kwoty dodatku pielęgnacyjnego, wynoszącej aktualnie 3462 zł52, albo wyższej. W braku tej kwoty członek otwartego funduszu nie nabywa prawa do okresowej emerytury kapitałowej, środki z rachunku zostają ex lege przekazane na jego indywidualne konto prowadzone przez ZUS, rachunek w OFE podlega zamknięciu a stosunek członkostwa wygasa. Przy ustalaniu wysokości emerytury z I filaru przekazane środki zostaną potraktowane jako jednorazowa składka. Z kolei nabycie prawa do dożywotniej emerytury kapitałowej zależy od zgromadzenia środków pozwalających na ustalenie hipotetycznej emerytury kapitałowej w kwocie równej lub wyższej niż 50% kwoty dodatku pielęgnacyjnego (tj. aktualnie 86,55 zł). Brak wymaganej kwoty powoduje opisane wyżej skutki. W rezultacie następuje w tych okolicznościach przymusowe wykluczenie z OFE, i mimo pozostawania przez ubezpieczonego w przedziale wieku osób objętych obowiązkową przynależnością do systemu dwufilarowego, uzyskana emerytura będzie świadczeniem jednofilarowym, przysługującym wyłącznie z systemu repartycyjnego.

Regulacja taka, uzasadniona zapewne względami rachunku ekonomicznego, stanowi wyraz zwiększonego oddziaływania prawa publicznego na pozycję stron stosunku członkostwa i nie może być pomijana przy charakterystyce występujących tu więzi prawnych. Podwyższony interwencjonizm państwa w II filarze zbliża ocenę charakteru prawnego tego segmentu bardziej do I filaru aniżeli do konstrukcji typu cywilnoprawnego. Nie bez znaczenia dla takiego kierunku ustaleń jest normatywne osadzenie emerytur kapitałowych w ramach ubezpieczenia emerytalnego, o którym mowa w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych53i objęcie ich gwarancjami państwa. Emerytury kapitałowe ustalane są z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, bez względu na płeć, stan zdrowia, stan cywilny lub rodzinny. Zasada ta została wyrażona expressis verbis w art. 2 ustawy o emeryturach kapitałowych, co czyni zbędnym odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 2a ustawy systemowej54.

Niewykluczone, że omawiana wyżej regulacja stanowi próbę złagodzenia skutków związanych z nie do końca przemyślanym włączeniem do filara kapitałowego osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., zaostrzonych w obliczu kryzysu finansowego. Pierwsze świadczenia pochodzące z obydwu filarów: repartycyjnego i kapitałowego wykazują bardzo niską stopę zastąpienia i będą dotyczyły początkowego okresu wypłaty świadczeń obejmującego lata 2009-2020. Zakładając realny (niski) wariant stopy zwrotu dla kapitału dzielonego przez średnią dalszego trwania życia w wieku równym wiekowi przejścia na emeryturę ubezpieczonego członka OFE (dla osób przechodzących na emeryturę w wieku 60-64 lata mianownik jest ustalony w zależności od płci; dla osób przechodzących na emeryturę w wieku 65 lat mianownik ustalany jest dla obu płci łącznie) stopa ta dla kobiet wyniesie w omawianym okresie od 4,1% do 10,5%. Opisana sytuacja związana jest z krótkim okresem składkowym w otwartym funduszu powodującym niemożność wypracowania dostatecznej akumulacji finansowej z inwestycji. U progu reformy (1999 r.) obecna była myśl, że korzyści z inwestowania przychodzą w dłuższej perspektywie czasowej (25-30 lat). Dopiero po takim okresie, przy założeniu określonych stałych stóp zwrotu oraz waloryzacji, udział II filaru może docelowo osiągnąć liczący się poziom (około 46%)55. Wówczas uprawdopodobni się teza o wpływie świadczenia kapitałowego (z II filaru) na poziom życia ubezpieczonego po zakończeniu przez niego aktywności zawodowej.

Do roku 2014 będą wypłacane wyłącznie okresowe emerytury kapitałowe nabywane przez nieliczną grupę kobiet, które w roku 2009 i latach następnych osiągną wiek emerytalny, tj. ukończą 60 lat. Wyodrębnienie emerytury okresowej dla rocznika kobiet urodzonych w latach 1949-1954 jest dobrym rozwiązaniem, prowadzi bowiem do zrównania wieku obu płci w dacie „dojścia” do dożywotnich emerytur kapitałowych56. W czasie pobierania okresowej emerytury kapitałowej kobieta jest członkiem OFE, środki na rachunku podlegają nadal inwestowaniu, jednak tylko do czasu ich wyczerpania. W przypadku wyczerpania środków zgromadzonych na rachunku w otwartym funduszu prawo do okresowej emerytury wygasa57. Otwarty fundusz niezwłocznie informuje ZUS o braku środków, a to oznacza ustanie więzi w ramach II filaru oraz korzystanie z emerytury wyłącznie w systemie repartycyjnym. Odsunięcie wypłaty świadczenia dożywotniego wygenerowało czas konieczny do przygotowania przestrzeni dla zakładów emerytalnych obciążonych wykonywaniem nowych zadań. Okres 5 lat pozwoli na opracowanie koncepcji wypłaty przez zakłady emerytalne dożywotnich emerytur kapitałowych bez presji upływającego czasu.

Pierwsze wypłaty z OFE obejmą około 2600 kobiet, które należą do wybranego otwartego funduszu. Blisko połowa z nich otrzyma emeryturę tylko z FUS, ponieważ na kontach w OFE posiadają one zbyt małe środki, w większości pochodzące z wypłaty transferowej (spadek, podział wspólnego majątku). Środki te zostaną przekazane na indywidualne konto w FUS. Z uwagi na krótki okres gromadzenia składek w OFE, kapitałowe emerytury okresowe wypłacane w 2009 r. są niskie. Zdaniem E. Lewickiej udział środków z II filaru w strukturze wypłat dla osób, które przejdą na emeryturę w następnych kilku latach też będzie niewielki, choć stopniowo będzie wzrastał do około 10% w 2013 r.58 Warto zauważyć, że szacunki ekspertów dotyczące wielkości stopy zastąpienia różnią się niekiedy znacznie, ale wspólne jest założenie o konieczności długiego okresu inwestowania przy równoczesnym utrzymaniu pozytywnego trendu wzrostu gospodarczego i stabilności na rynkach finansowych.

5. Dobrowolne ubezpieczenie dodatkowe – pracownicze programy emerytalne i indywidualne konta emerytalne

Autorzy projektu reformy zakładali znaczne rozbudowanie trzeciego filaru określanego jako dobrowolne ubezpieczenie dodatkowe w celu uzupełnienia wysokości emerytur z pierwszego i drugiego filaru. Filar trzeci, ich zdaniem, już istnieje, ponieważ obejmuje on „różne formy długoterminowego oszczędzania poza zorganizowanym przez państwo systemem emerytalnym”59. Fragment dotyczący dobrowolnego ubezpieczenia przedstawiony został w Bezpieczeństwie dzięki różnorodności… najkrócej, obejmuje bowiem zaledwie osiem stron (s. 70-77).

Autorzy projektu słusznie przyjmują, że stopień ingerencji państwa w tym filarze powinien być zdecydowanie najmniejszy i polegać jedynie na ustawowym określeniu ramowych zasad działania instytucji i instrumentów umożliwiających oszczędzanie oraz reguł nadzoru nad tymi instytucjami. Spośród możliwych form dobrowolnego długoterminowego oszczędzania, takich jak ubezpieczenia na życie grupowe i indywidualne, fundusze dodatkowych ubezpieczeń organizowane przez pracodawcę, uczestnictwo w funduszach inwestycyjnych, za trzeci filar systemu mogą być w pełni uznane tylko takie, które pozwalają na wypłatę świadczeń dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego60.

Ogólne zasady tworzenia i funkcjonowania pracowniczych funduszy emerytalnych zawiera ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, wielokrotnie zmieniana, oraz nieobowiązująca już ustawa z 1997 r. o pracowniczych programach emerytalnych, która weszła w życie z początkiem 1999 r. Pracownicze programy tworzą dość skomplikowany układ prawnych powiązań
i współzależności między podmiotami w nich uczestniczącymi, to jest między pracodawcą, instytucją finansową zarządzającą środkami zgromadzonymi w ramach programu oraz uczestnikami programu61. Pracowniczy program powstaje z inicjatywy pracodawcy, według wybranej przez niego formy ze składką finansowaną w początkowym okresie z wynagrodzenia pracowników. Obciążenie pracowników składką, obok innych czynników, takich m.in. jak ogólna sytuacja na rynku pracy, rosnące bezrobocie oraz spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego, okazały się barierą dla tworzenia zakładowych programów. Nie potwierdziły się zatem założenia przyjęte w projekcie, że coraz wyższa świadomość niepewności rzeczywistej wypłacalności systemu emerytalnego powoduje, iż pracownicy coraz chętniej wyrażają zgodę na uszczuplenie swoich dzisiejszych dochodów z przeznaczeniem na przyszłą emeryturę62. W rezultacie w początkowym okresie powstały nieliczne pracownicze programy tworzone przez pracodawców o dobrej kondycji finansowej, u których płaca była znacząco wyższa od przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Wspomniana wyżej nowelizacja ustawy o pracowniczych programach emerytalnych z dnia 2 marca 2000 r., która wprowadziła obowiązkowy udział finansowy pracodawcy także nie wpłynęła znacząco na wzrost liczby programów.

Z danych opublikowanych przez działający wówczas Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (UNFE) wynika, że w marcu 2001 r. zarejestrowano 37 programów63. Wśród pracodawców tworzących PPE było 12 instytucji finansowych, 9 elektrowni i elektrociepłowni oraz 7 pracodawców prowadzących działalność produkcyjną. Pozostałe programy były prowadzone przez podmioty prowadzące: działalność handlową (5 PPE), obsługę nieruchomości i działalność naukowo-badawczą (3 PPE) oraz działalność budowlaną (1 PPE). W analizie UNFE podkreśla, że dominacja instytucji finansowych wiąże się z ich dobrą kondycją finansową oraz lepszą znajomością produktów finansowych, a także chęcią zdobycia doświadczenia w zakresie tworzenia i rejestracji PPE w celu oferowania przez nie w przyszłości produktów finansowych związanych z programami własnym klientom. W przypadku elektrowni na utworzenie pracowniczego programu mogły mieć wpływ porozumienia socjalne wynegocjowane w związku z przekształceniami własnościowymi tych przedsiębiorstw.

Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. dostosowała rozwiązania do celów wyrażonych w dyrektywach WE64, a także wprowadziła inne zmiany, m.in. uprościła procedurę tworzenia PPE, zawęziła pojęcie uczestnika programu, określiła na nowo formy pracowniczych programów. Z uczestnictwa w programie wyłączono osoby zatrudnione u pracodawcy na podstawie umowy agencji lub umowy zlecenia, ze szkodą dla bezpieczeństwa socjalnego tych osób. W krytyce tego rozwiązania wskazywano na odmienność definiowania pojęcia pracownik dla celów ustawy o pracowniczych programach emerytalnych w porównaniu do definicji przyjętej na gruncie kodeksu pracy65. Moim zdaniem argumenty formalne nie powinny przeważać nad treścią, w tym przypadku pozbawiać dodatkowego zabezpieczenia osoby, która pozostaje z pracodawcą w trwałym choć niepracowniczym stosunku zatrudnienia i z tego tytułu jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym. Należy preferować szerokie pojęcie uczestnika PPE. Taka tendencja wpisana jest w uniwersalną konstrukcję uczestnictwa w PPE, polegającą na odrzuceniu kryterium wieku, które ograniczałoby dostęp do programu. Uczestnikami PPE mogą być wszyscy ubezpieczeni, także osoby powyżej 50 roku życia wyłączone, co do zasady, z dwufilarowego systemu zabezpieczenia ryzyka starości. Aktualna ustawa, podobnie jak poprzednia, zezwala na uczestnictwo w programie pracodawców, którymi są osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, wspólnicy spółki cywilnej, jawnej, spółki partnerskiej, komandytowo- akcyjnej i komandytowej, odpowiadający bez ograniczenia, którzy podlegają obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu, jeżeli osoby te lub spółki prowadzą program dla swoich pracowników. Można być uczestnikiem kilku programów prowadzonych przez różnych pracodawców.

Przy ocenie miejsca PPE w systemie zabezpieczenia poziomu życia po zakończeniu aktywności zawodowej należy wskazać cechy charakterystyczne dla tej formy, pozbawionej, co do zasady, typowych elementów ubezpieczenia społecznego. Są to następujące cechy: inicjatywa uruchomienia tej instytucji przysługuje wyłącznie pracodawcy, a nie państwu; PPE są dobrowolne, pozbawione gwarancji państwa; nie mają powszechnego charakteru, ale grupowy (zakładowy lub międzyzakładowy); brak solidarności osób objętych tą formą; wpłaty dokonywane przez pracodawcę na indywidualne konto uczestnika podwyższają poziom osiąganych zarobków, a trwanie PPE silnie zależy od warunków na rynku i kondycji finansowej pracodawcy66. Mając te cechy na uwadze należy zgodzić się z dominującym poglądem, że PPE nie należą do systemu ubezpieczeń społecznych67. Natomiast są one instrumentem polityki zatrudnienia, prowadzącym do podwyższenia jakości relacji między stronami stosunku pracy oraz przyczyniają się do związania pracownika dodatkową więzią ekonomiczną z zakładem. Z drugiej strony, na problem instrumentów szeroko ujmowanego zabezpieczenia społecznego można spojrzeć od strony celu finalnego, jakim w przypadku pracowniczych programów emerytalnych jest wypłata środków po osiągnięciu określonego wieku. Z punktu widzenia tego celu nie jest ważne, że ustawodawca nie używa tu pojęć typowych dla prawa emerytalnego, albo że składka nie ma charakteru ubezpieczeniowego. Świadczenie to służy podwyższeniu jakości życia po zakończeniu aktywności zawodowej i w tym sensie pełni podobną rolę jak emerytura. Nie bez znaczenia jest ponadto możliwość wypłacania zgromadzonych środków w formie wypłat okresowych zgodnie z ustaleniami dokonanymi w programie.

Pracownicze programy emerytalne nie są instytucją finansową. Mogą one być prowadzone wyłącznie w normatywnie określonych formach (zamknięty ich katalog występował także na gruncie poprzedniej ustawy), takich jak: pracowniczy fundusz emerytalny, umowa o wnoszenie przez pracodawcę składek pracowników do funduszu inwestycyjnego, umowa grupowego ubezpieczenia na życie pracowników z zakładem ubezpieczeń w formie grupowego ubezpieczenia na życie z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym. Nową formą przewidzianą przez ustawę z 2004 r. jest program w formie zarządzania zagranicznego68. Pracowniczy program może być prowadzony przez pracodawcę jako program zakładowy lub jako program międzyzakładowy na podstawie porozumienia pracodawców o realizacji programu na jednakowych warunkach. Programy podlegają rejestracji prowadzonej przez organ nadzoru. Warto dodać, że do końca 2008 r. Urząd Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), który prowadzi rejestr programów, nie wydał żadnej decyzji o wpisie do rejestru programu prowadzonego w formie zarządzania zagranicznego.

Z opublikowanego w 2009 r. przez KNF raportu Pracownicze programy emerytalne w 2008 roku69 wyłania się aktualny obraz tego filaru opracowany na podstawie informacji uzyskanych na 31 grudnia 2008 r. od podmiotów zarządzających środkami PPE oraz od pracodawców prowadzących program. Raport obejmuje także analizą porównawczą wybrane zagadnienia za lata 1999-2008. Na koniec 2008 r.70 w rejestrze pracowniczych programów emerytalnych było wpisanych 1078 programów prowadzonych przez 1112 pracodawców (część pracodawców realizuje programy o charakterze międzyzakładowym), w tym:

— 800 programów prowadzonych w formie grupowego ubezpieczenia na życie z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym,

— 250 programów w formie umowy o wnoszenie składek pracowników do funduszu inwestycyjnego oraz

— 28 programów w formie pracowniczego funduszu emerytalnego.

Liczba uczestników pracowniczych programów emerytalnych na koniec 2008 r. wyniosła 325 000 osób, przy czym 85,3% spośród tych osób stanowią uczestnicy czynni, natomiast pozostali (14,7%) to uczestnicy bierni. Są to osoby, na rzecz których pracodawca nie odprowadzał składek wobec ustania uczestnictwa w pracowniczym programie emerytalnym wskutek wypowiedzenia udziału w programie lub w razie zmiany pracodawcy. Warto zaznaczyć, że udział pracodawców w rynku pracowniczych programów emerytalnych z podziałem na sekcje gospodarki według PKD wskazuje na priorytet pracodawców przetwórstwa przemysłowego (22,9%), handlu hurtowego i detalicznego, włącznie z naprawą samochodów i motocykli (13,1%) oraz sekcji wytwarzania i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz, parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych (12,6%); dopiero na czwartym miejscu znajdują się pracodawcy prowadzący działalność finansową i ubezpieczeniową (7,7%).

Zgodnie z ustawą o pracowniczych programach emerytalnych środki zgromadzone przez uczestnika na rachunku mogą podlegać wypłacie, wypłacie transferowej (do innego PPP lub do IKE) albo zwrotowi w ściśle określonych przypadkach. Wobec zdarzających się przypadków likwidacji PPE (od roku 1999 łącznie wykreślono z rejestru 152 programy), możliwość wypłaty transferowej do IKE stwarza szansę kontynuowania zabezpieczenia
i korzystania z tych środków po osiągnięciu wieku emerytalnego. W podsumowaniu należy stwierdzić, że funkcjonowanie pracowniczego programu emerytalnego jest bezpośrednio zależne od kondycji finansowej pracodawcy, na którym spoczywa obowiązek wnoszenia składek podstawowych na rzecz pracowników uczestniczących w programie. Kryzys finansowy i pogarszające się warunki prowadzenia działalności gospodarczej na rynku mogą sprzyjać zaniechaniu podejmowania przez pracodawców decyzji o utworzeniu programu. Niewielka liczba osób objętych trzecim filarem, w porównaniu do ogółu zatrudnionych, potwierdza powszechną opinię o niewydolności tego segmentu i jego marginalnym znaczeniu jako filaru uzupełniającego wielkość świadczeń emerytalnych. Przypomnieć należy, że prognozowane u progu reformy przeciętne łączne świadczenie emerytalne z obu filarów nie miało przekraczać 60% ówczesnej emerytury otrzymywanej z systemu administrowanego przez ZUS. Powstała w ten sposób przestrzeń miała stać się udziałem trzeciego filaru, który choć dodatkowy i fakultatywny, niezbędny był do zapewnienia po przejściu na emeryturę porównywalnych dochodów osiąganych w okresie aktywności zawodowej. Zdaniem ekspertów można mówić o fiasku przyjętej w projektach reformy71 koncepcji indywidualnej zapobiegliwości. Oceny tej nie zmienia powołanie w 2004 r. indywidualnych kont emerytalnych (IKE), które mimo pewnej ekspansji (w grudniu 2007 r. instytucje uprawnione do prowadzenia IKE obsługiwały łącznie 915,5 tys. kont72) także nie realizują pierwotnych założeń systemowych. Warto dodać, że według ustaleń organu nadzoru prawie 60% tych kont jest nieaktywnych, to znaczy nie są one zasilane wpłatami. Indywidualne konta emerytalne nie są zatem postrzegane przez nasze społeczeństwo jako zachęcająca forma gromadzenia oszczędności na starość. Rozwoju indywidualnej przezorności i zapobiegliwości należy raczej upatrywać we wzroście społecznej świadomości ubezpieczeniowej oraz rosnącej zamożności polskiego społeczeństwa.

6. Zakończenie

Założenia reformy prawa emerytalnego przyjęte w opracowaniu Bezpieczeństwo dzięki różnorodności… zostały w podstawowym zakresie zrealizowane. Istnienie w polskim systemie prawnym złożonej dwufilarowej konstrukcji świadczenia emerytalnego stało się faktem, co należy przyjąć z umiarkowanym optymizmem73. Zaczętego procesu nie można już cofnąć, ani też nie jest to z różnych powodów wskazane, natomiast wymaga on szybkiego reagowania w razie stwierdzenia w praktyce nieprawidłowości w funkcjonowaniu poszczególnych elementów lub przyjętych szczegółowych rozwiązań. Działanie takie nie może być utożsamiane z brakiem stabilności prawa, ponieważ modyfikacja rozwiązań prawnych jest mniejszym złem aniżeli trwanie przy rozwiązaniach, które z racjonalnych powodów uznawane są za sprzeczne lub niewłaściwe z punktu widzenia osiągnięcia społecznego celu finalnego. Nie ma tu zatem sprzeczności z postulatem gwarantowania stabilności prawa emerytalnego i zachowania przyjętych podstawowych konstrukcji oraz stwierdzeniem, że prawo ubezpieczeń społecznych musi być pewne i odporne na polityczne zawirowania74. Nie zmienia to faktu, że zazwyczaj każda projektowana zmiana powoduje swoisty chaos wśród podmiotów prawa emerytalnego, generuje postawy ustalania nowych strategii albo wyczekiwania i ograniczania działań, co jednak musi być wkalkulowane w trwający ciągle proces krzepnięcia systemu.

W rezultacie przeprowadzonej reformy powstały dwa powszechne i obowiązkowe filary, z których jeden publiczny jest zarządzany przez ZUS, będący państwową osobą prawną ze świadczeniami finansowanymi metodą repartycyjną, indywidualnymi kontami ubezpieczonych i obliczaniem emerytury z zachowaniem związku między jej wymiarem a wielkością wpłaconych składek. Natomiast drugi filar (OFE) – quasi publiczny, powszechny i obowiązkowy, pełniący funkcje socjalne, tworzony jest i zarządzany przez prywatne podmioty: powszechne towarzystwa emerytalne działające na rynku finansowym na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i pod silnym nadzorem państwa. W piśmiennictwie słusznie podkreśla się, że forma własności zarządzającego nie decyduje o tym, czy system jest publiczny, czy też prywatny. Przesądza o tym natomiast obowiązkowość uczestnictwa (system publiczny) lub dobrowolne uczestnictwo (system prywatny) Dopełnieniem tych filarów jest słabo rozwinięty trzeci filar dobrowolnego i dodatkowego zabezpieczenia na starość, który działa na szczególnych zasadach, m.in. inicjatywy i kluczowej roli organizacyjnej i finansowej pracodawcy, równego dostępu do programu, równorzędności stron zawieranych umów, wyłączności normatywnie określonych form zbiorowego (PPE) lub indywidualnego (IKE) oszczędzania, kapitalizacji środków pochodzących ze składek oraz nadzoru ze strony państwa76. System emerytalny złożony z dwóch odmiennie działających części, repartycyjnej i kapitałowej, został połączony na płaszczyźnie minimalnej kwoty świadczeń emerytalnych z obydwu segmentów77. Gwarancja minimalnej emerytury stanowi sformalizowany udział państwa w finansowaniu ryzyka starości (osiągnięcia wieku emerytalnego). Nowa emerytura, jej konstrukcja i wymiar są częstym tematem artykułów publikowanych w środkach masowego przekazu (pewna ich liczba została wykorzystana w niniejszym opracowaniu). Ich autorzy opisując rzetelnie różne aspekty funkcjonowania systemu emerytalnego przyczyniają się do upowszechniania wiedzy o prawie, co sprzyja podwyższaniu świadomości ubezpieczeniowej. Edukacja w dziedzinie szeroko ujmowanych ubezpieczeń powinna być podejmowana odpowiednio wcześnie, tak żeby jej przedmiot nie był postrzegany jako zbędna informacja o odległych i mało ważnych sprawach. Wypowiedzi o ubezpieczeniach społecznych, nowych konstrukcjach prawnych, instrumentach finansowych i innych aspektach systemu powinny przygotować członków naszego społeczeństwa, w szczególności osoby młode, podejmujące decyzję o zatrudnieniu, do świadomego funkcjonowania w otoczeniu rynku ubezpieczeń. Chodzi tu nie tylko o wybór OFE i zawarcie umowy o członkostwo albo wkrótce (od 2014 r.) wybór oferty dożywotniej emerytury kapitałowej przedstawionej przez zakład emerytalny, ale także o świadome kształtowanie własnej drogi w okresie aktywności zawodowej oraz podjęcie wyważonej decyzji o jej zakończeniu. Społeczeństwo funkcjonujące w nowej rzeczywistości prawnej ma szansę stać się realnym podmiotem zachodzących zmian. Na tej płaszczyźnie działań, której celem finalnym jest przekształcenie społeczeństwa z biernego podatnika w aktywny podmiot na rynku, jest jeszcze wiele do zrobienia.

1 Opracowanie wydane przez Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa luty 1997 (wersja druga poprawiona), ss. 104. W tekście, na końcu opracowania dołączono ponadto 8 nienumerowanych stron zawierających wykresy od 1 do 16, które graficznie przedstawiają różne warianty dotacji do I filara w zależności od przyjętych założeń. Warto dodać, że w celu upowszechnienia wiedzy o założeniach i logice nowego systemu Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego przygotowało skrócone wersje tego opracowania i w szerokim zakresie udostępniało je różnym grupom zainteresowanym.2 Ibidem, s. 7.3 Ibidem, s. 11.4 Dz.U. nr 139, poz. 932 ze zm. (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 60, poz. 623 ze zm.). Ustawa ta została uchylona przez aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o pracowniczych programach emerytalnych (Dz.U. nr 116, poz. 1207 ze zm.).5 Dz.U. nr 139, poz. 934 ze zm. (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 159, poz. 1667 ze zm.).6 Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm. (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.), zwana dalej ustawą systemową.7 Dz.U. nr 162, poz. 1118 ze zm. (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.), zwana dalej ustawą emerytalną.8 Dz.U. nr 106, poz. 673 ze zm.9 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności…, op. cit., s. 89 i nast. 10 Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy o pracowniczych programach emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 22, poz. 270).11 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych kontach emerytalnych (Dz.U. nr 116 poz. 1205 ze zm.), zwana dalej ustawą o IKE.12 Dz.U. nr 228, poz. 1507.13 Wprowadzenie emerytur pomostowych zapowiadał art. 24 ust. 2 ustawy emerytalnej. Ustawa opublikowana została w Dz.U. nr 237, poz. 1656, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009 r.14 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności…, op. cit., s. 25 i nast.15 Por. art. 3 ust. 1 i 3 ustawy systemowej.16 Tekst ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, ustalony ostatecznie po rozpatrzeniu poprawek Senatu został opublikowany na stronach internetowych Sejmu (www.sejm.gov.pl – druk 865). Por. także L. Kostrzewski, M. Bojanowski, Emerytury w gruzach, Gazeta Wyborcza z 14 stycznia 2009 r.17 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności…, op. cit., s. 25-27.18 Por. Czy kryzys finansowy pożre zyski otwartych funduszy emerytalnych? Wywiad z Ewą Lewicką, prezesem Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych, Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i Praktyka 2009 nr 1, s. 3.19 Szerzej w tej kwestii I. Jędrasik-Jankowska, Zróżnicowanie prawa do emerytury w polskim prawie ubezpieczenia społecznego, [w:] Ochrona praw człowieka w świetle przepisów prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, Referaty i wystąpienia zgłoszone na XVII Zjazd Katedr/Zakładów Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Kraków 7-9 maja 2009 r., Wyd. C.H. Beck, Kraków 2009, s. 275 i nast.; także K. Opolski, A. Rogulska, M. Bugaj-Wojciechowska, M. Wolski, Dla kogo emerytura ze starego systemu, [w:] Kodeks emerytalny, część 1, Wyd. Gazeta Prawna z 4 marca 2009 r., s. 7-33; L. Kostrzewski, Kto nie stracił prawa do wcześniejszej emerytury, Gazeta Wyborcza z 21 kwietnia 2009 r., s. 22.20 Dz.U. z 2008 r. nr 237, poz. 1656.21 Szerzej M. Adamowska, Rekompensaty za wcześniejszą emeryturę, Gazeta Wyborcza z 23 kwietnia 2009 r., s. 33.22 Art. 21-23 ustawy o emeryturach pomostowych.23 A. Pezda, Prezent dla młodszych nauczycieli? Gazeta Wyborcza z 20 lutego 2009 r., s. 9.24 A. Wiktorow, Prosta matematyka systemu świadczeń emerytalnych, Gazeta Wyborcza z 4 maja 2009 r., s. 26.25 M. Masny, Doświadczenia startu reformy emerytalnej, [w:] Reforma systemu emerytalnego. Założenia, realizacja ustawowa, wdrażanie w życie, Polskie Stowarzyszenie Ubezpieczeń Społecznych i Wyższa Szkoła Biznesu w Radomiu, Radom 1999, s. 73 i nast.26 Szerzej J. Szołno-Koguc, Funkcjonowanie funduszy celowych w Polsce w świetle zasad racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2007, s. 205 i nast.27 Art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy systemowej.28 Por. np. art. 4 pkt 14, art. 33 ust. 1a i ust. 3, art. 35 ust. 2 i 3 i inne.29 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych (Dz.U. nr 149, poz. 1450 ze zm.).30 Art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.31 ZUS przeprowadził kolejne losowanie członków, Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i Praktyka 2009 nr 2, s. 5.32 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności…, op. cit., s. 24.33 Art. 39 ustawy systemowej.34 Ibidem, s. 20.35 Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.).36 Por. art. 48b ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy systemowej.37 Ibidem, s. 11.38 Por. art. 6 ust. 1 pkt 13-18 w brzmieniu ustalonym w pierwotnym tekście ustawy.39 Na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 166, poz. 609) z mocą od 1 października 2003 r. Ustawa ta uchyliła art. 6 ust. 1 pkt 13-18 i dodany później pkt 18b (dotyczący funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu) ustawy systemowej.40 Zakres przysługującej tym osobom ochrony określa ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 ze zm.) oraz ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.).41 Por. art. 2 ust. 2 ustawy emerytalnej.42 Por. art. 6a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.43 Dz.U. nr 216, poz. 2207.44 Dz.U. nr 110, poz. 1256.45 Por. art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także art. 7 ustawy o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych oraz art. 7 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.46 Art. 14 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Policji.47 M. Góra, Ekonomiczne podstawy funkcjonowania nowego systemu emerytalnego w Polsce, Gospodarka Narodowa 1999 nr 3, s. 4.48 Sytuacja finansowa powszechnych towarzystw emerytalnych w 2008 r., Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Departament Nadzoru Inwestycji Emerytalnych (www.knf.gov.pl).49 Uwagi do założeń nowelizacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych(26 lutego 2009 r.) – www.igte.pl/matiinf/2009/003.html.50 Zob. M. Masny, Doświadczenia startu reformy emerytalnej, op. cit., s. 76.51 Por. art. 8 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych.52 Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat (art. 75 ust. 1 ustawy emerytalnej). Aktualnie dodatek pielęgnacyjny wynosi 173,10 zł.53 Stanowi tak expressis verbis art. 4 ustawy o emeryturach kapitałowych.54 Takie odesłanie, stanowiące superfluum ustawowe, zawiera art. 6 pkt 1 ustawy o emeryturach kapitałowych.55 Por. W. Nagel, Nowy system emerytalny: emerytury kapitałowe, instytucja płatnika świadczeń, problematyka rentowa (analiza rządowych projektów ustaw, rekomendacje), maszynopis,ss. 9.56 Szerzej w tej kwestii uzasadnienie rządowe do projektu ustawy o emeryturach kapitałowych.57 Art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach kapitałowych.58 Czy kryzys finansowy…, op. cit., s. 3.59 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności…, op. cit., s. 70 i nast.60 Ibidem, s. 71.61 Szerzej w tej kwestii A. Chróścicki, Pracownicze programy emerytalne – przywilej czy konieczność. Komentarz do ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o pracowniczych programach emerytalnych, Wyd. Difin, Warszawa 2000, s. 15 i nast.; także H. Kasińska, Wokół konstrukcji i charakteru prawnego pracowniczych programów emerytalnych, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, pod red. T. Bińczyckiej-Majewskiej, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 339 i nast.62 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności…, op. cit., s. 73.63 Bezpieczeństwo dzięki zapobiegliwości. Analiza pracowniczych programów emerytalnych.Raport Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, Warszawa maj 2001, s. 73 i nast.64 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/41/WE z dnia 3 czerwca 2003 r.w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad tymi instytucjami (Dz.Urz. WE L 235 z 23.09.2003) oraz dyrektywa Rady WE 98/49/WE z dnia29 czerwca 1998 r. w sprawie ochrony uprawnień do dodatkowych świadczeń emerytalnychlub rentowych pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L 209 z dnia 25.07.1998).65 Zob. H. Kasińska, Pracownicze programy emerytalne, Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych 1998 nr 7, s. 4.66 Por. K. Ostrowska, Firmy zawieszają pracownicze programy emerytalne, Rzeczpospolita z 7 marca 2009 r.67 Szerzej w tej kwestii H. Kasińska, Wokół konstrukcji…, op. cit. i cytowane tam piśmiennictwo, s. 357.68 Art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2004 r. o pracowniczych programach emerytalnych.69 Serwis internetowy Komisji Nadzoru Finansowego (www.knf.gov.pl/Images/Raport_PPE_2008_tcm 20-10950.pdf).70 Liczba PPE utworzonych w latach 1999-2008 przedstawia się następująco, w roku 1999 – 3 programy i odpowiednio: 2000 – 29; 2001 – 150; 2002 – 182; 2003 – 207; 2004 – 342; 2005 – 906; 2006 – 974; 2007 – 1019 i w 2008 – 1078.71 W. Nagel, Nowy system emerytalny…, op. cit., s. 7.72 Indywidualne konta emerytalne w 2007 r., Informacja publikowana na stronach internetowych KNF (www.knf,gov.pl).73 J. Jończyk pojawienie się funduszy emerytalnych jako formy zabezpieczenia na starośćproponuje przyjąć z „łagodną rezygnacją” (zob. opracowanie: Dodatkowe zabezpieczenie społeczne na wypadek inwalidztwa i starości. .Ekspertyza wykonana na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, maszynopis, s. 2).74 Zwraca na to uwagę A. Wiktorow (Prosta matematyka…, op. cit., s. 26) podkreślając, że politycy opozycji muszą pamiętać, że może to im samym przyjdzie realizować rozwiązania, które przeforsowali, aby pognębić partię rządzącą.75 Zob. M. Góra, System emerytalny, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2003, s. 132.76 Por. H. Kasińska, Wokół konstrukcji…, op. cit., s. 340 i nast.; także J. Skoczyński, Nowa regulacja pracowniczych programów emerytalnych, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, tamże, s. 359 i nast.77 Por. art. 87 ust. 1 ustawy emerytalnej.