Założenia reformy systemu emerytalnego i ocena ich realizacji, cz. I

 Założenia reformy systemu emerytalnego i ocena ich realizacji, cz. I
Uwagi wstępne
Założenia reformy ubezpieczeń społecznych zawarto w opracowaniu Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Reforma systemu emerytalnego w Polsce1 przygotowanym przez sześcioosobowy zespół merytoryczny Biura Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego powołany w październiku 1996 r. Zespół kierowany przez Michała Rutkowskiego (dyrektora Biura) i Marka Górę (jego wicedyrektora) przygotował w krótkim czasie, trzech miesięcy, założenia nowego systemu. Zdaniem autorów, składają się one na „pakiet reformy przełomowej, całkowicie zmieniającej logikę systemu poprzez równoczesne wzmocnienie bezpieczeństwa uczestników, długookresowej stabilności makroekonomicznej i uczynienie systemu przejrzystym i zrozumiałym” 2. Autorzy podkreślają, że o tytule opracowania przesądziła struktura przyszłej emerytury proponowana w planie reformy, która pochodzić będzie zarówno ze źródeł państwowych, tj. zreformowanego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak i z powszechnych prywatnych funduszy emerytalnych. Różnorodność źródeł pochodzenia tego świadczenia jest, zdaniem autorów, najlepszą gwarancją rzeczywistego bezpieczeństwa socjalnego. Wspierają przy tym swój pogląd ryzykownym stwierdzeniem, że nowoczesne rozumienie bezpieczeństwa socjalnego akcentuje nie gwarancje państwa, ale ich iluzoryczność3. Zaburzenia na rynkach finansowych, które wystąpiły w ostatnich dwóch latach pokazują jednak, że właśnie część publiczna (repartycyjna) prawa emerytalnego staje się w takich okresach ostoją bezpieczeństwa uczestników systemu emerytalnego.

Ze względu na szeroki zakres tematu, za najwłaściwszą formułę jego prezentacji przyjmuję konwencję opisową z wybranymi problemami, które były przedmiotem założeń oraz kwestii ujawnionych w trakcie wdrażania reformy o różnym stopniu ich wagi dla całości reformy, ze wskazaniem elementów ocennych i postulatywnych. Przedmiotem oceny będą kluczowe tezy cytowanego wyżej opracowania oraz ich obudowa prawna przyjęta w pierwszej wersji w ustawach prawa emerytalnego z uwzględnieniem także, w pewnym zakresie, późniejszych zmian wskazujących na kierunek zamierzeń ustawodawcy. Chodzi tu o następujące ustawy wyliczone według daty ich uchwalenia przez Sejm: z dnia 22 sierpnia 1997 r. o pracowniczych programach emerytalnych4, z dnia 27 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych5, z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych6 oraz z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych7. Regulacje te odnoszą się bezpośrednio do ubezpieczenia emerytalnego, to znaczy ryzyka osiągnięcia właściwego wieku emerytalnego. Wyprzedzając dalsze uwagi można przyjąć, że właściwy wiek emerytalny to nie tylko wyznacznik indywidualnych preferencji ubezpieczonego, ale także optymalny ze społecznego punktu widzenia wybór daty przejścia na emeryturę. Wśród omawianych ustaw należy także wymienić najwcześniej uchwaloną ustawę z dnia 25 czerwca 1997 r. o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa na cele związane z reformą systemu ubezpieczeń społecznych8. W założeniach reformy wpływy z prywatyzacji majątku publicznego mają ułatwić przeprowadzenie reformy i są jednym z dwóch sposobów, obok racjonalizacji segmentu repartycyjnego, sfinansowania całości kosztów reformy9.

W okresie dziesięciu lat, jakie upłynęły od dnia wejścia reformy w życie, ustawy składające się na nowe prawo emerytalne poddawane były wielokrotnym zmianom, często o zasadniczym znaczeniu z powodu konieczności zrezygnowania z rozwiązań przyjętych w pierwotnych wersjach ustaw bądź w związku z potrzebą wprowadzenia nowych instrumentów prawnych lub z innych powodów, zazwyczaj wskazywanych w uzasadnieniu projektów ustaw zmieniających przygotowywanych przez rząd. Tytułem przykładu można podać zmianę ustawy z 1997 r. o pracowniczych programach emerytalnych, na mocy której zrezygnowano10 ze składki odprowadzanej dobrowolnie do programu z wynagrodzenia pracowników na rzecz obciążenia taką składką pracodawców, uzupełnienie w 2004 r. dobrowolnego trzeciego filaru o indywidualne konta emerytalne (IKE)11 bądź też obniżenie części składki emerytalnej przekazywanej do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD) z 1% do 0,01%. Ta ostatnia zmiana, obok ponad trzyletniego opóźnienia w rozpoczęciu działalności przez FRD, spowodowała znaczące obniżenie planowanej rezerwy mającej w założeniu wspomagać wypłacalność funduszu emerytalnego stanowiącego odrębny dział (subfundusz) w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS).

Po dziesięciu latach wszystkie w zasadzie omawiane ustawy obowiązują w wersji ujednoliconej bądź też wydane zostały nowe akty prawne. Szczególnie istotne dla końcowego kształtu systemu emerytalnego jest wydanie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych12 oraz zapowiadanej od dawna ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych13. Ograniczenie, a docelowo wygaśnięcie przywilejów emerytalnych dla osób zatrudnionych w szczególnych warunkach lub przy pracy o szczególnym charakterze stanowi jedno z kluczowych założeń przyjętych przez autorów reformy14.

Liczne modyfikacje prawa emerytalnego nie oznaczają negatywnej oceny przyjętych założeń reformy, świadczą one natomiast o potrzebie stałego monitorowania obowiązujących ustaw pod kątem ich racjonalizacji, dostosowywania do ujawniających się potrzeb oraz osiągnięcia zakładanych celów. Prawna konstrukcja nowego systemu emerytalnego ciągle nie jest dokończona, ponieważ brakuje ustawy o zakładach emerytalnych, które od początku są traktowane przez ustawodawcę jako podmiot powołany do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych15. Do przedstawionej przez rząd ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, którymi będą zarządzać zakłady emerytalne jako ich organ, Prezydent RP zgłosił weto przyjęte przez Sejm16. Zastrzeżenia Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego dotyczyły m.in. niewystarczającego zabezpieczenia interesów przyszłych emerytów przed negatywnymi zmianami gospodarczymi oraz potencjalnymi kryzysami finansowymi, wysokich opłat wynoszących do 3,5% pobieranych od kwot wypłacanych emerytom, braku mechanizmu waloryzacji oraz pominięcia obowiązku utworzenia zakładu emerytalnego z pełnym kapitałem Skarbu Państwa. Sprawa ostatecznego kształtu funduszy dożywotnich emerytur kapitałowych (FDEK) zarządzanych przez zakłady emerytalne jest nadal otwarta. Z drugiej jednak strony nie należy zakładać, że rząd przygotuje całkowicie nowy projekt ustawy, dlatego zawetowana ustawa może w dużej mierze stanowić przedmiot naszych rozważań.

Opracowanie niniejsze zawiera wybrane prawne kwestie reformy systemu emerytalnego. Nie jest bowiem możliwe ustosunkowanie się do wszystkich aspektów proponowanych oraz przyjętych rozwiązań prawnych, a zwłaszcza ich ocena pod kątem skutków na płaszczyźnie ekonomicznej w dłuższej perspektywie.

2. Okres przejściowy

2.1. Pojęcie okresu przejściowego

W opracowaniu przyjmuję konwencjonalną granicę okresu przejściowego. Okres ten należy liczyć od wejścia w życie podstawowych ustaw prawa emerytalnego, tj. od 1 stycznia 1999 r. przez czas ich wdrażania w pierwotnej wersji (warto przypomnieć, że zmiany niektórych ustaw następowały jeszcze w okresie vacatio legis), późniejsze modyfikacje uzasadnione konfrontacją przyjętych rozwiązań prawnych z potrzebami praktyki, co znamionuje zwykle cały okres obowiązywania większości ustaw, do roku 2014. Należy podkreślić, że twórcy reformy przyjmują w założeniach znacznie dłuższy okres przejściowy, a jego kres łączą z wygaśnięciem przywilejów emerytalnych związanych z pracą w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co w pełni ma nastąpić po upływie około 30 lat, choć stopniowo będą one wygasać wcześniej, oraz przejściem wszystkich zatrudnionych do systemu dwufilarowego (także w zależności od wariantu okres 30-45 lat)17. W roku 2014 rozpoczną się wypłaty pierwszych dożywotnich emerytur kapitałowych i zaczną działać zakłady emerytalne. Ten moment wyznaczy osiągnięcie ważnego etapu reformy, który zapoczątkuje pojawienie się w społeczności osób pobierających świadczenia emerytalne nowej i perspektywicznie rosnącej grupy emerytów korzystających z dożywotnich świadczeń opartych na własnej składce. W części repartycyjnej (filar I) pojęcie „własna składka” nie może być jeszcze interpretowane ściśle, ponieważ występujący tu zwaloryzowany kapitał początkowy stanowiący, obok składek zapisanych na indywidualnym koncie w ZUS, podstawę obliczenia emerytury dla osób zarobkujących i odprowadzających składki w starym systemie uwzględnia tzw. część socjalną (24% kwoty bazowej) oraz okresy nieskładkowe. Natomiast część kapitałowa opiera się, co do zasady, na własnej zdefiniowanej składce, bowiem wypłacana od 1 stycznia 2009 r. okresowa emerytura kapitałowa obliczana jest według wartości jednostek rozrachunkowych zewiden-cjonowanych na indywidualnym rachunku ubezpieczonego w OFE. Trzeba dodać, że środki te mogą także pochodzić ze spadków bądź podziału majątku wspólnego. Uznaję jednak, że są to środki prawnie należne, zindywidualizowane i w tym sensie składają się one na pojęcie „własna składka” ubezpieczonego, na rachunku którego zostały zapisane.

Okres do 2014 r. uznaję za właściwą cezurę czasową, pozwalającą na uwzględnienie obowiązujących do tego czasu regulacji prawnych i ich konfrontację ze społecznymi oczekiwaniami, np. w zakresie wymiaru emerytur z OFE. W obliczu trwającej od 2007 r. dekoniunktury nastąpiło znaczące zmniejszenie aktualnej wyceny bieżących aktywów OFE. Zdaniem Ewy Lewickiej18, prezesa Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych (IGTE), jest to okres, w którym otwarte fundusze, mając zapewniony stały dopływ składek, mogą przebudować portfele inwestycyjne za niższą cenę niż ta, którą trzeba by płacić za te same instrumenty przy dobrej koniunkturze. Natomiast jest to okres bardzo niekorzystny dla osób, które będą przechodzić na emeryturę na początku 2009 r., ponieważ nie da się nadrobić aktualnych spadków.

W okresie przejściowym obowiązują nadal równolegle liczne odrębne rozwiązania prawne systemu emerytalnego opartego na zdefiniowanym świadczeniu (system wygasający), unormowania dotyczące osób zatrudnionych w szczególnych warunkach lub przy pracy o szczególnym charakterze, które przeszły albo mogą przejść na wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów dotychczasowych19. Od 1 stycznia 2009 r. weszły w życie regulacje dotyczące osób, które na warunkach określonych w ustawie o emeryturach pomostowych20 będą mogły otrzymywać emeryturę pomostową finansowaną ze środków Funduszu Emerytur Pomostowych, wypłacaną przejściowo do osiągnięcia wieku emerytalnego (60 i 65 lat) oraz wygaszaną w dłuższej perspektywie czasowej, gwarantowaną przez państwo, albo też otrzymają rekompensatę21 z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze definiowanej jednak przez nowe przepisy, a więc ustalanej według wykazu znacznie zawężonego w porównaniu do regulacji dotychczasowej. Rekompensata przyznawana jest w formie dodatku do kapitału początkowego22, co oznacza, że będzie realizowana dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego. Warto dodać, że uchwalenie ustawy o emeryturach pomostowych spowodowało zmniejszenie liczby osób uprawnionych do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę z ponad miliona osób do około 250 tys. Sejm odrzucił projekt prezydencki, który zakładał przedłużenie obowiązujących dotychczas przepisów regulujących przechodzenie na wcześniejszą emeryturę o kolejne 12 miesięcy (do końca 2009 r.), a także większość poprawek zgłaszanych w czasie debaty, które rozszerzały listę zawodów uprawniających do wcześniejszej emerytury23.

W okresie przejściowym będą ponadto wypłacane emerytury mieszane, głównie dla kobiet, które osiągną wiek emerytalny w latach 2009-2013. Na wniosek osoby zainteresowanej, urodzonej po 31 grudnia 1948 r., która nie pobierała dotychczas żadnej emerytury i nie była członkiem OFE, ustala się emeryturę obliczaną częściowo przy zastosowaniu mechanizmu zdefiniowanego świadczenia (z uwzględnieniem lat nieskładkowych) i zdefiniowanej składki według procentowej proporcji tych części ustalonej w art. 183 ustawy emerytalnej. Wszystkie te regulacje obowiązujące równolegle i obejmujące zróżnicowane warunki nabycia prawa do świadczeń oraz różne grupy adresatów składają się na mało czytelny obraz całości. A. Wiktorow podkreśla, że takiej „mnogości rozwiązań, nawet w obrębie tej samej kategorii ubezpieczonych i rodzaju świadczeń nie było nigdy przedtem”. Taki stan uzasadnia zgłoszenie postulatu o uporządkowanie nie tylko emerytur, ale wszystkich działów ubezpieczenia społecznego24. Należy jednak pamiętać, że system emerytalny znajduje się w fazie dynamicznego rozwoju i chociaż może sprawiać wrażenie chaosu, to ten pozorny chaos jest ruchem w kierunku stabilizacji25.

Na marginesie warto zauważyć, że reforma emerytalna utrwaliła w polskim systemie funduszową metodę26 gromadzenia składek z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń. Obok istniejącego od dawna, a aktualnie zreformowanego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, pojawiły się nowe fundusze o różnej konstrukcji prawnej, wszystkie ukształtowane i działające wyłącznie na płaszczyźnie prawa emerytalnego, pozostające pod silnym nadzorem państwa albo w jego dyspozycji, mające zastrzeżoną nazwę, normatywnie wyznaczony zakres zadań oraz ustaloną strukturę organizacyjną. FRD i OFE, działające w dwóch częściach tej samej całości (prawa emerytalnego), zostały wyposażone w osobowość prawną, posiadają jeden tylko organ, którym jest zewnętrzna osoba prawna działająca także wyłącznie na rynku emerytalnym, i który w zakresie określonym w szczególnych przepisach (zawierających w zdecydowanej większości normy bezwzględnie obowiązujące) odpowiada za zobowiązania reprezentowanej przez siebie osoby prawnej. Organem FRD jest ZUS, a organem OFE – Powszechne Towarzystwo Emerytalne działające w formie spółki akcyjnej. Całkowicie nową strukturą funduszową, która rozpocznie działalność dopiero od 1 stycznia 2010 r. jest Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP) będący państwowym funduszem celowym powołanym na mocy ustawy w celu finansowania emerytur pomostowych, pozostający w dyspozycji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Składka na ten fundusz w wysokości 1,5% podstawy wymiaru obciąża w całości płatnika składek. Z kolei, zawetowana ustawa o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych powołuje te fundusze (FDEK) jako osoby prawne, których przedmiotem działalności jest przyjmowanie składek, ich lokowanie oraz wypłata świadczeń pieniężnych ze środków przekazanych z otwartych funduszy emerytalnych. Fundusze te mają być tworzone i zarządzane przez zakłady emerytalne. W ustawie tej proponuje się ponadto utworzenie Funduszu Gwarantowanych Dożywotnich Emerytur Kapitałowych (FGDEK) nieposiadającego osobowości prawnej, działającego jako państwowy fundusz celowy pozostający w dyspozycji ministra do spraw zabezpieczenia społecznego, którego środki pochodzące głównie z wpłat dokonywanych przez zakłady emerytalne, ale także z dotacji z budżetu państwa, przeznaczone są na udzielenie pomocy finansowej funduszowi przejętemu przez FGDEK do zarządzania. Ostateczne powołanie tych dwóch ostatnich struktur nie jest jednak pewne.

Fundusze działające w obrębie ubezpieczeń społecznych korzystają z gwarantowanej przez państwo wypłacalności, a także dotacji z budżetu, które stanowią zazwyczaj planowane i celowe dopełnienie gromadzonych w funduszach środków (tak w przypadku FUS, FEP i FGDEK).

2.2. Wybrane problemy wdrażania reformy emerytalnej

2.2.1. System informatyczny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

Okres wdrażania nowego prawa emerytalnego został zdominowany przez trudności związane z niedostosowaniem systemu informatycznego, co spowodowało w początkowym okresie chaos w działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Brak przygotowania właściwego programu informatycznego był przyczyną usunięcia ze stanowiska ówczesnego prezesa Zakładu Stanisława Alota. Miało to uspokoić opinię publiczną i wskazać powody trudności, które pojawiły się na samym początku reformy. Rzeczywiste przyczyny ówczesnego stanu rzeczy były bardziej złożone i leżały także po stronie ustawodawcy. Częste zmiany stanu prawnego wymagały każdorazowo dostosowania programu informatycznego, a to wiązało się z opóźnieniem we wprowadzaniu danych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całego systemu. Identyfikacja podmiotów uczestniczących w różnym charakterze w stosunkach ubezpieczenia społecznego stanowi podstawę prawidłowego funkcjonowania całego systemu ubezpieczenia społecznego. Wszelkie informacje wymagane przez ustawę są gromadzone w Centrali Zakładu w Warszawie. Centralna ewidencja danych identyfikacyjnych obejmująca łącznie kilkanaście milionów osób ubezpieczonych, płatników składek i innych podmiotów wykonujących określone zadania w dziedzinie ubezpieczenia społecznego wymaga, także dzisiaj, sprawnie funkcjonującego systemu.

Krótki okres vacatio legis świeżo wprowadzonych ustaw oraz niewystarczająco ugruntowana wiedza o nowym prawie także były przyczyną nieprawidłowości w działalności pracowników Zakładu stosujących przepisy. Nie mniej ważną sprawą był ponadto brak merytorycznego przygotowania płatników składek w zakresie realizacji obowiązku składkowego, składania za każdego ubezpieczonego deklaracji rozliczeniowych i deklaracji korygujących oraz wypełniania innych obowiązków spoczywających na nich jako podmiotach wykonujących zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych27. Dopiero w późniejszym okresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnił płatnikom składek informatyczny program Płatnik, w którym opracowano całość spoczywających na nich obowiązków. Przesyłanie przez płatnika składek danych następuje w wymaganej prawem formie, to znaczy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego (opcja elektroniczna) albo dokumentu pisemnego (opcja papierowa). Przesyłanie informacji wiąże się z ponoszeniem określonych kosztów, które stanowią część kosztów funkcjonowania całego systemu ubezpieczenia społecznego ponoszonych przez płatnika składek.

Warto zaznaczyć, że twórcy nowego systemu nie zdecydowali się na wprowadzenie od początku, na wzór rozwiązań istniejących w innych krajach (np. Niemcy, USA), odrębnego numeru ewidencyjnego, stosowanego wyłącznie dla celów ubezpieczenia społecznego i identyfikującego dożywotnio daną osobę fizyczną jako ubezpieczonego. Przyjęto natomiast, że konta płatników składek będą w przyszłości oznaczane numerem ubezpieczenia społecznego płatnika (NUSP) nadawanym przez Zakład w formie decyzji wyłącznie dla celów ubezpieczenia społecznego. Do czasu nadania numeru NUSP, konto płatnika miało podlegać identyfikacji za pomocą innych numerów (NIP, REGON, PESEL), bądź też dowodu osobistego lub paszportu. Ostatecznie rząd wycofał się z zamiaru wprowadzenia identyfikatora NUSP. Uznano, że w praktyce zabieg taki może okazać się zbyt kosztowny wobec konieczności zmiany formularzy dokumentacji ubezpieczeniowej oraz zmiany oprogramowania do ich przyjmowania i przetwarzania danych. Ponadto konieczne byłoby wprowadzenie kolejnego rejestru nadanych numerów. Dotychczasowa, kilkuletnia już praktyka posługiwania się w szczególności numerami NIP potwierdziła ich przydatność jako niebudzących zastrzeżeń identyfikatorów dokumentacji ubezpieczeniowej składanej przez płatników składek, których stosowanie sprzyja prawidłowemu funkcjonowaniu systemu informatycznego. Z tych powodów w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uchylono wszystkie przepisy dotyczące numerów NUSP28.

Nieprawidłowości zaszłe w początkowym okresie wdrażania reformy w ewidencji danych na indywidualnych kontach ubezpieczonych oraz wieloletnie opóźnienia w przesyłaniu części (7,3%) składek emerytalnych osób ubezpieczonych na rachunek w wybranym przez nich OFE, jakie wystąpiły po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie doprowadziły do zapaści całego systemu, ale były usuwane jeszcze przez wiele lat. Zadłużenie ZUS wobec OFE z tytułu nieprzekazanych w terminie składek zmusiło państwo do interwencji i przejęcia spłaty zaległości, które były regulowane poprzez emitowane przez Ministerstwo Finansów obligacje, zgodnie z ustawą o spłacie zadłużenia wobec funduszy emerytalnych29. Proces przekazywania obligacji został zakończony dopiero na początku 2009 r.

Należy dodać, że opóźnień w przekazywaniu do OFE części składki emerytalnej ubezpieczonego nie udało się całkowicie wyeliminować. Przekazanie bowiem składki przez Zakład może zostać zrealizowane dopiero po otrzymaniu od zainteresowanego informacji o wyborze otwartego funduszu emerytalnego, tj. po zawarciu umowy z OFE i zarejestrowaniu go w prowadzonym przez Zakład Rejestrze Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych30. Z danych publikowanych przez ZUS wynika, że każdego roku duża liczba osób podejmujących zatrudnienie nie zawiera z OFE umowy o członkostwo. W takiej sytuacji część składki emerytalnej ubezpieczonego przechowywana jest na rachunku Zakładu, do czasu uzyskania członkostwa w otwartym funduszu w wyniku losowania. W 2009 r. losowanie, które odbyło się w siedzibie ZUS 30 stycznia objęło 62 913 osób31. Podobna sytuacja wystąpiła w latach poprzednich. Autorzy reformy przewidywali, że część zainteresowanych nie będzie chciała dokonać wyboru samodzielnie i dla nich wprowadzono możliwość automatycznego włączenia ich do funduszu wytypowanego za pomocą odpowiedniej reguły decyzyjnej, np. ten fundusz, w którym jest najwięcej uczestników32. W ustawie o systemie przyjęto inne kryterium33. Zakład wyznacza cztery otwarte fundusze emerytalne w drodze losowania spośród otwartych funduszy emerytalnych, które uzyskały stopy zwrotu wyższe niż średnie ważone stopy zwrotu w dwóch ostatnich okresach rozliczeniowych podawane do publicznej wiadomości zgodnie z przepisami ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, i których aktywa na koniec drugiego okresu rozliczeniowego z roku poprzedniego nie przekraczały 10% wartości aktywów netto wszystkich otwartych funduszy. Komisja Nadzoru Finansowego przekazuje do Zakładu wykaz otwartych funduszy emerytalnych biorących udział w losowaniu, nie później niż 10. dnia roboczego przed terminem przeprowadzania losowania.

2.2.2. Nowy system emerytalny a ubezpieczenie społeczne rolników

W przyjętych regulacjach nowego prawa emerytalnego nie uwzględniono propozycji autorów reformy udostępnienia wielofilarowego systemu emerytalnego rolnikom indywidualnym ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego34. Musiałoby to się wiązać z przygotowaniem nowej ustawy, do przyjęcia której niezbędne byłoby uzyskanie zgody środowiska zainteresowanych. Propozycje autorów nie zostały rozwinięte w żadnym późniejszym projekcie. W rezultacie rolnicy objęci są ubezpieczeniem społecznym na podstawie odrębnych przepisów35, chyba że podlegają oni obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie ustawy systemowej (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Zbieg obydwu ustaw: ustawy systemowej i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników rozwiązywany jest w ustawie szczególnej w taki sposób, że gdy rolnik prowadzący gospodarstwo rolne pozostaje w stosunku pracy albo w stosunku Służby Celnej, bądź też podejmuje dodatkową działalność zarobkową na podstawie umowy o pracę nakładczą, umowy zlecenia lub agencji albo stosunku członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub innej ubezpieczonej działalności (z wyjątkiem pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5a ust. 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), to zostaje on ex lege włączony do ubezpieczenia społecznego na podstawie ustawy systemowej. System powszechny uzyskuje pierwszeństwo także wtedy, gdy rolnik prowadzący dodatkowo pozarolniczą działalność gospodarczą lub współpracując przy takiej działalności nie spełnia warunków określonych w art. 5a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, od których zależy pozostanie w ubezpieczeniu rolniczym, mimo prowadzonej równocześnie działalności gospodarczej. W takich okolicznościach traci on możliwość pozostania w systemie rolniczym. W każdym przypadku podlegania systemowi powszechnemu rolnik spełniający kryterium wieku objęty jest przymusem pozostawania w obydwu filarach ubezpieczenia emerytalnego
i na ogólnych zasadach zobowiązany jest (on sam lub jego płatnik) do opłacania należnych składek z wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. W razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczenia społecznego i wydania przez Zakład decyzji o odmowie objęcia ubezpieczeniem (decyzja negatywna) lub braku decyzji (milczenie organu rentowego), zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach k.p.c. (art. 83 ustawy systemowej). Jeżeli zainteresowany nie dopełni czynności zgłoszenia, Zakład z urzędu może podjąć decyzję o zgłoszeniu go do ubezpieczenia społecznego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą lub współpracujących przy takiej działalności36.

2.2.3. Nowe prawo emerytalne a system zaopatrzenia służb mundurowych

W opracowaniu Bezpieczeństwo dzięki różnorodności… autorzy nie podejmują problemu reformy emerytur służb mundurowych, chociaż równocześnie z przekonaniem wypowiadają się o konieczności jej przeprowadzenia w sposób zgodny z propozycjami dotyczącymi emerytur pracowniczych37. Ten punkt widzenia zadecydował zapewne o włączeniu żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i Biura Ochrony Rządu, którzy podjęli służbę po 1 stycznia 1999 r., do obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego i rentowego na podstawie ustawy systemowej38. Rozwiązanie takie od początku napotkało opór lobby wojskowych, które uznało, że powoduje ono obniżenie prestiżu i rangi wykonywanej służby. Ostatecznie udział polskiego wojska i jednostek specjalnych w wojnie w Iraku (od 2003 r.) wzmocnił pozycję środowiska wojskowych, co doprowadziło do uchylenia tych przepisów i wyłączenia żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych z systemu powszechnego39.

Zmiana stanu prawnego spowodowała ujednolicenie ochrony i objęcie wszystkich żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy służb paramilitarnych (z wyjątkiem Służby Celnej) systemem zaopatrzenia emerytalnego finansowanym z budżetu państwa, realizowanym na dotychczasowych zasadach40. Warto dodać, że jeżeli żołnierz zawodowy lub funkcjonariusz nie nabędzie prawa do emerytury wojskowej lub policyjnej określonej w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym, to jego sytuacja prawna podlega ustaleniu na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ubezpieczenia społecznego41. W takiej sytuacji za żołnierza zwolnionego ze służby, niezależnie od przyczyn tego zwolnienia, jednostka wojskowa z urzędu odprowadza składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe do systemu powszechnego zarządzanego przez ZUS za okres od 1 stycznia 1999 r. do dnia zwolnienia żołnierza ze służby42. Odprowadzenie składek do Funduszu Ubezpieczenia Społecznego może ponadto nastąpić na wniosek żołnierza, który pozostawał w służbie przed 2 stycznia 1999 r., ale po zwolnieniu ze służby wystąpił o przyznanie emerytury z tytułu podlegania powszechnemu systemowi ubezpieczenia społecznego, nawet jeśli spełnia on warunki do nabycia prawa do wojskowej emerytury. Szczegółowe zasady przekazywania składek do funduszu emerytalnego i rentowego (a nie do ZUS, jak określono to w tytule rozporządzenia wykonawczego) zawarte są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 września 2004 r. w sprawie przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe żołnierzy zawodowych pełniących służbę w jednostkach wojskowych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwolnionych ze służby43.

Takie same reguły odprowadzania składek do FUS dotyczą poszczególnych funkcjonariuszy pozostających w stosunku służbowym, którzy z różnych powodów, także zawinionych, zostali zwolnieni ze służby bez nabycia prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Właściwi ministrowie, którym podlegają określone służby w wydanych przepisach wykonawczych określają tryb, terminy oraz jednostki właściwe do przekazywania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe funkcjonariuszy od uposażenia wypłaconego im po 31 grudnia 1998 r. do dnia zwolnienia ze służby. Stanowi to realizację zasady respektowanej w nowym systemie prawa emerytalnego, według której prawo do świadczeń nabywane jest w zamian za składkę.

Osoby pozostające w stosunku służby (z wyjątkiem Służby Celnej), które są objęte zaopatrzeniem emerytalnym żołnierzy zawodowych lub służb mundurowych mogą ubezpieczyć się dobrowolnie (na wniosek) na podstawie ustawy systemowej (art. 9 ust. 8), jeżeli wykonują równocześnie: pracę nakładczą, pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy o zleceniu albo współpracują przy wykonywaniu tych umów, pozarolniczą działalność lub współpracują przy takiej działalności, pełnią mandat posła lub senatora (bez pobierania uposażenia) albo posługę duchowną. Wyliczenie tych tytułów jest taksatywne. Żadne inne tytuły nie dają podstawy do dobrowolnego przystąpienia do systemu powszechnego.

Funkcjonariusz może przystąpić dobrowolnie do ubezpieczenia emerytalnego i rentowego z wszystkich tych tytułów albo z tytułu wybranego. Możliwość taką wprowadziła ustawa zmieniająca z dnia 23 grudnia 1999 r.44 Funkcjonariusze, którzy przystąpią dobrowolnie do ubezpieczenia emerytalnego i rentowego z wymienionych wyżej tytułów finansują składki z własnych środków i odprowadzają je we własnym zakresie albo za pośrednictwem płatnika składek. Trwanie dobrowolnego stosunku jest uzależnione od opłacania należnej składki na zasadach określonych w art. 14 ustawy systemowej. Nabycie przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu np. pozarolniczej działalności w zbiegu z emeryturą wojskową nie daje zainteresowanemu prawa do korzystania w każdym systemie z odrębnej emerytury, ale tylko prawo wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń – wyższego lub wybranego przez funkcjonariusza45. Okres zatrudnienia albo okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne podlega, na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i funkcjonariuszy policji, doliczeniu do wysługi emerytalnej46. Natomiast żołnierze zawodowi i funkcjonariusze służb, którzy są równocześnie zatrudnieni na podstawie stosunku pracy lub pozostają w stosunku członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych, podlegają na ogólnych zasadach obowiązkowo ubezpieczeniu w powszechnym systemie.Jeżeli ze względu na datę urodzenia są oni objęci systemem zdefiniowanej składki, to wnoszona przez nich składka emerytalna podlega podziałowi na ogólnych zasadach, na część odprowadzaną na indywidualne konto do FUS i do wybranego OFE. Równoczesne pozostawanie w obydwu systemach: zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych lub funkcjonariuszy oraz powszechnego dwufilarowego ubezpieczenia emerytalnego, powoduje po nabyciu uprawnień w każdym z nich zbieg prawa do świadczeń, który rozwiązywany jest na podstawie cytowanych wyżej przepisów.

2.2.4. Finansowanie kosztów reformy

W celu sfinansowania kosztów reformy autorzy projektu przyjęli założenie o konieczności wykorzystania wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa. Kwestie te reguluje ustawa z 25 czerwca 1997 r., która w art. 2 stanowi, że wpływy z prywatyzacji niektórych przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz zbycia akcji lub udziałów spółek należących do Skarbu Państwa przeznacza się na sfinansowanie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Wpływy te zostały przeznaczone na pokrycie w FUS brakującej części składki, bo obniżonej z 45% do 36% oraz części wynoszącej 7,3% pochodzącej ze składki emerytalnej ubezpieczonego odprowadzanej do OFE. Koszt reformy został rozłożony na całe społeczeństwo i wyraża się w rozmiarach długu publicznego istniejącego w naszym państwie.