Ubezpieczenie emerytalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, cz. I – Polskie Stowarzyszenie Ubezpieczenia Społecznego

Ubezpieczenie emerytalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, cz. I
1. Uwagi wstępne

Przedstawione opracowanie nie dotyczy wszystkich zagadnień z zakresu ubezpieczeń emerytalnych, w odniesieniu do których Trybunał zajmował stanowisko w wydawanych orzeczeniach, lecz – ze względu na ogólny temat konferencji – obejmuje jedynie analizę tych orzeczeń, w których Trybunał wypowiedział się na temat celów, zasad i konstrukcji zreformowanego systemu emerytalno-rentowego. W związku z tym, poza zakresem rozważań znalazły się skądinąd bardzo interesujące orzeczenia, których przedmiotem były zagadnienia prawa emerytalnego. Jednakże wniesione sprawy dotyczyły sytuacji osób urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., a więc tej grupy ubezpieczonych, która w zasadzie (w ścisłym sensie) nie została objęta regulacjami zreformowanego systemu. Wskazać tu należy zwłaszcza szeroko komentowane, o znacznych skutkach społecznych, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (P 10/07), dotyczące art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych1, w którym Trybunał stwierdził, iż przepis ten, w zakresie w jakim nie przyznaje prawa do emerytury w obniżonym wieku mężczyźnie, który osiągnął 60 lat i posiada co najmniej 35-letni okres składkowy i nieskładkowy jest niezgodny z art. 32 i 33 Konstytucji RP2. Wspomniany przepis stanowi co do zasady powtórzenie obowiązującej jeszcze przed reformą regulacji, zawartej w art. 27 ustawy emerytalnej z 1982 r.3 i odnosi się – jak już wspomniano – do ubezpieczonych, którzy nie zostali objęci nowymi zasadami emerytalnymi. Osoby urodzone przed 1949 r. nie mogą być bowiem członkami otwartych funduszy emerytalnych i emeryturę, gdy idzie o przesłanki i wysokość, nabywają na dotychczasowych (nieco tylko zmodyfikowanych) zasadach.

Innym przykładem może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2006 r. (P 9/05), dotyczący art. 53 ust. 3-4 ustawy emerytalnej, w którym Trybunał stwierdził, iż wspomniane przepisy są zgodne z art. 2 i 32 Konstytucji4. Dla przypomnienia, wspomniane przepisy przewidują, iż podstawę wymiaru emerytury, w sytuacji gdy stanowi ją podstawa wymiaru wcześniej pobieranej renty (lub wcześniejszej emerytury) oblicza się od tej samej kwoty bazowej, którą ostatnio przyjęto do obliczenia renty, a następnie podstawę tę podwyższa się, uwzględniając kolejne waloryzacje przypadające do dnia nabycia prawa do emerytury. Możliwość obliczenia emerytury od nowej kwoty bazowej (w zakresie części socjalnej) uzyskali jedynie ci ubezpieczeni, którzy po nabyciu uprawnień do świadczenia (którego podstawę wymiaru wskazali za podstawę wymiaru emerytury) podlegali przez co najmniej 30 miesięcy ubezpieczeniom społecznym. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał nawiązał wprawdzie do reformy, stwierdzając, iż wprowadzone zróżnicowanie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów wprowadzających reformę ubezpieczeń społecznych, służąc realizacji tego celu i treści, jednakże wątek ten nie został rozwinięty. Ponadto regulacja pozwalająca na ustalenie wysokości emerytury, opartej na podstawie wymiaru wcześniej pobieranej renty, znana była już wcześniej (od 1991 r.), nie stanowi więc rozwiązania wprowadzonego w ramach reformy z 1999 r.

Uwzględniając powyższe, na wstępie należy ogólnie stwierdzić brak orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących nowego modelu emerytury. Wynika to z faktu, iż pierwsze emerytury dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., ustalane według nowych zasad, wypłacane są dopiero w tym roku. Trzeba jednak odnotować kilka istotnych wniosków zgłoszonych do Trybunału, a dotyczących niektórych elementów nowego systemu emerytalnego, których rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na kształt tego systemu.

W pierwszej kolejności należy tu wskazać na zgłoszony w 2007 r. wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 24 ust. 1 ustawy emerytalnej, przewidującego niższy o 5 lat wiek emerytalny kobiet w stosunku do wieku emerytalnego mężczyzn5. W ocenie Rzecznika utrzymywanie w nowym systemie emerytalnym niższego wieku emerytalnego dla kobiet oznacza ich dyskryminację w zabezpieczeniu społecznym, w postaci pozbawienia prawa do otrzymania emerytury w tej samej wysokości co mężczyźni (szacunkowo w wysokości 66% kwoty otrzymywanej przez mężczyzn). W ocenie Rzecznika, jeżeli w nowym modelu emerytury osiągnięcie wieku emerytalnego jest jedynym warunkiem nabycia emerytury, a wiek ten został określony inaczej dla kobiet niż dla mężczyzn, to przy założeniu zgromadzenia takiego samego kapitału składkowego, decydującego o wysokości emerytury, ostatecznym czynnikiem różnicującym sytuację kobiet i mężczyzn będzie wiek emerytalny, co nadaje kwestionowanemu uregulowaniu charakter dyskryminujący ze względu na płeć, naruszający art. 32 i 33 Konstytucji.

Innym przykładem są wniesione w 2009 r. wnioski do Trybunału o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych6.

Uwzględniając powyższe, przedmiotem dalszych rozważań będą te z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w których organ ten, oceniając zaskarżone przepisy z punktu widzenia Konstytucji, zwłaszcza jej art. 2, 32 i 67, konfrontował je także z celami i założeniami reformy emerytalnej wprowadzonej 1 stycznia 1999 r. Przedmiotem oceny Trybunału były przepisy ustawy emerytalnej dotyczące warunków nabycia emerytury (z dalszym ich zróżnicowaniem), wysokości tego świadczenia (w tym także kapitału początkowego), a także przepisy dotyczące systemów odrębnych. Treść tych przepisów wnioskodawcy kwestionowali najczęściej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w tym ze stanowiącą jej część składową zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą ochrony praw nabytych; z zasadą równości oraz z konstytucyjnym prawem obywatela do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. W dalszej części opracowania analiza orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego będzie przeprowadzona według systematyki uwzględniającej przedmiot rozstrzyganych spraw.

2. Warunki nabycia emerytury

2.1. Wiek emerytalny pracowników kolejowych

Zagadnienie to było przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r. (K 5/99), podjętego na wniosek Federacji Związków Zawodowych Pracowników PKP o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 195 ust. 7 ustawy emerytalnej z art. 2 Konstytucji7. W ocenie wnioskodawcy wspomniane przepisy, poprzez podniesienie granicy wieku emerytalnego pracowników kolejowych do poziomu 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, naruszają prawa nabyte oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Pracownicy ci zawsze, od początków II Rzeczpospolitej, korzystali z odrębnego systemu emerytalnego, dającego im prawo do emerytury w obniżonym wieku. Zdaniem wnioskodawcy konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych wymaga, by wszyscy pracownicy kolejowi, którzy podjęli pracę na kolei przed dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej, korzystali z prawa do emerytury na dotychczasowych zasadach, tak jak to prawodawca uczynił w odniesieniu do służb mundurowych (art. 2 ust. 1 ustawy emerytalnej w pierwotnej wersji).

W cytowanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność zakwestionowanych przepisów z Konstytucją, dokonał szerokiej wykładni zasady ochrony praw nabytych, zasad sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (powołując się na ustalone dotąd w jego orzecznictwie rozumienie tych zasad) w kontekście wprowadzonej reformy ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę, iż celem ustawodawcy było stworzenie stabilnego systemu emerytalno-rentowego w warunkach niekorzystnych trendów demograficznych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobiorców, przy jednoczesnym spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenia społeczne. Jednym z założeń reformy było scalenie regulacji prawnych dotyczących świadczeń emerytalno-rentowych oraz stopniowa likwidacja istniejących odrębności i przywilejów branżowych. Wśród wad dotychczasowego systemu wymieniano w szczególności zbyt szerokie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę szeregu grup zawodowych, co utrudniało zapewnienie równowagi finansowej tego systemu. Reforma miała na celu m.in. ograniczenie uprawnień do wcześniejszej emerytury i ujednolicenie wieku emerytalnego.

Badając zgodność zaskarżonych przepisów z zasadą demokratycznego państwa prawa Trybunał podkreślił, iż ustawa emerytalna nie narusza praw nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, podjętych na podstawie dotychczasowych przepisów, ani praw nabytych in abstracto – zgodnie z tymi przepisami – przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie, jak również ekspektatyw tych praw w pełni ukształtowanych, tzn. takich, które zasadniczo spełniają wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw na gruncie danej ustawy, niezależnie od późniejszych zmian przepisów.

Ustawa dotyka jedynie ekspektatyw, które nie mają charakteru maksymalnie ukształtowanego, a więc tych, które zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, nie są objęte ochroną konstytucyjną. Objęcie bowiem ochroną również takich ekspektatyw mogłoby utrudnić zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, stosownie do nowych zasad społeczno-gospodarczego ustroju państwa (por. orzeczenie TK z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91). Zmiany wprowadzone przez ustawę emerytalną nie obejmują ubezpieczonych urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., a więc tych, którzy w dniu jej wejścia w życie ukończyli 50 lat. W odniesieniu do tych osób ustawa nie zmienia ani wieku emerytalnego, ani stażu emerytalnego, w tym również wymaganej długości zatrudnienia na kolei. Zmiany dotykają natomiast osoby młodsze, urodzone po 31 grudnia 1948 r. Podniesienie wieku emerytalnego (do ogólnego poziomu) w odniesieniu do osób, którym do osiągnięcia granicy wieku obniżonego, określonego w dotychczasowym ustawodawstwie, pozostało co najmniej 5 lat, nie narusza – zdaniem Trybunału – bezpieczeństwa prawnego jednostki w takim stopniu, aby można było stwierdzić naruszenie zasady demokratycznego państwa.

Dodatkowo Trybunał zwrócił uwagę na rozwiązania wyjątkowe, przewidziane dla niektórych ubezpieczonych z tej grupy wiekowej, pozwalające na zachowanie dotychczasowych uprawnień. Chodzi o osoby urodzone przed 1 stycznia 1969 r., które warunki do emerytury kolejowej spełniły do końca 2006 r.8 oraz – na podstawie art. 184 ustawy emerytalnej – o osoby, które w dniu wejścia w życie reformy legitymowały się stażem wymaganym do nabycia emerytury (kobiety – 20 lat, mężczyźni – 25 lat), w tym okresem zatrudnienia na kolei (15 lat). Celem tego ostatniego przepisu jest utrzymanie dotychczasowych uprawnień do wcześniejszego nabycia emerytury w odniesieniu do tych wszystkich pracowników, którzy w dacie wejścia w życie reformy spełniali warunki stażowe, niezbędne do przejścia na emeryturę wcześniejszą, z wyjątkiem wieku emerytalnego. Ustawa emerytalna (art. 24 ust. 2-3) przewidziała też wprowadzenie odrębną ustawą emerytur pomostowych (tj. emerytur uzyskiwanych w niższym wieku) dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze9.

Ustalając treść zasady ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny wziął także pod uwagę art. 67 Konstytucji, który gwarantuje obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie m.in. osiągnięcia wieku emerytalnego. Określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego przepis ten pozostawia ustawie zwykłej, co daje szeroką swobodę działania parlamentowi w zakresie wyboru rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymagań rozwoju gospodarczego kraju. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego ustawa nie może jednak naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość. Prawo ustawodawcy do określania zakresu zabezpieczenia społecznego obejmuje w szczególności prawo do wyznaczenia wieku emerytalnego wewnątrz pewnego przedziału czasowego, którego granice wyznacza istota prawa do emerytury.

Oceniając zgodność zakwestionowanych przepisów z zasadami sprawiedliwości społecznej Trybunał uznał, iż w jego ocenie rozwiązania ustawowe polegające na stopniowej likwidacji odrębności systemu emerytalnego dla pracowników kolejowych nie przekraczają dopuszczalnego zakresu działania ustawodawcy. Trybunał nie stwierdził też, by zaskarżone przepisy pociągały za sobą nadmierne, niesprawiedliwe obciążenie pracowników kolejowych kosztami reformy systemu emerytalno-rentowego. Obniżenie wieku emerytalnego dla niektórych grup zawodowych pociąga za sobą określone koszty, które muszą ponosić wszyscy ubezpieczeni, płacąc odpowiednio wyższe składki na ubezpieczenia społeczne. Stąd ograniczenie zakresu osób uprawnionych do wcześniejszego przejścia na emeryturę sprzyja bardziej równomiernemu rozłożeniu obciążeń związanych z finansowaniem systemu ubezpieczeń społecznych między poszczególne grupy zawodowe.

2.2. Zachowanie uprawnień do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym

Zagadnienia tego dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r. (K 18/99). Chodziło o ocenę konstytucyjności art. 186 ust. 3 ustawy emerytalnej, który zachował (mimo uchylenia dotychczasowych przepisów) uprawnienia do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski jedynie dla osób urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., które warunki do tej emerytury spełniły przed dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej, lecz do tej daty nie złożyły wniosku o to świadczenie, natomiast pozbawił prawa do omawianego świadczenia osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r. (ale przed 1 stycznia 1969 r.), które także spełniły warunki do tej emerytury przed dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej, nie składając wniosku o jej przyznanie10. Zaskarżając ten przepis Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, iż narusza on konstytucyjne zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych, jak również zasadę równości. W cytowanym orzeczeniu Trybunał uznał, iż kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, nie stwierdził natomiast jego niezgodności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32).

W uzasadnieniu omawianego orzeczenia Trybunał po raz kolejny przypomniał swoje stanowisko co do objęcia zakresem ochrony, w ramach zasady ochrony praw nabytych, także ekspektatyw praw podmiotowych maksymalnie ukształtowanych, z wyjątkiem praw nabytych niesprawiedliwie bądź praw, które nie znajdują uzasadnienia w warunkach nowego, demokratycznego ustroju państwa. Podobnie jak w poprzednim orzeczeniu, Trybunał dopuścił możliwość wprowadzenia ograniczeń w ochronie praw nabytych w związku z przeprowadzaną reformą systemu emerytalno-rentowego. Reforma ta ma na celu urzeczywistnienie prawa do zabezpieczenia społecznego w aktualnych warunkach demograficznych i gospodarczych. Realizacja wartości znajdujących się u podstaw tego prawa może w pewnych przypadkach usprawiedliwiać poświęcenie wartości znajdujących się u podstaw zasady ochrony praw nabytych. Stworzenie efektywnego systemu, opartego (w założeniu) na jednolitych zasadach dla wszystkich ubezpieczonych, nie jest bowiem możliwe bez ograniczenia niektórych uprawnień zagwarantowanych w dotychczasowych przepisach.

Jednakże – zdaniem Trybunału – do realizacji celów nowego systemu emerytalnego nie było konieczne zniesienie praw nabytych osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej spełniały warunki do nabycia wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, ale nie złożyły odpowiedniego wniosku. W szczególności ustawodawca, znosząc możliwość przejścia na taką emeryturę, mógł określić pewien termin przypadający po wejściu w życie ustawy emerytalnej, w którym wymienione osoby mogłyby wystąpić z wnioskiem o to świadczenie. Takie rozwiązanie umożliwiłoby zainteresowanym podjęcie decyzji o skorzystaniu bądź o niewystępowaniu z wnioskiem o przyznanie przysługującego im uprawnienia. W konsekwencji Trybunał uznał, iż kwestionowane uregulowanie narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.

Trybunał nie podzielił natomiast zarzutu o sprzeczności art. 186 ust. 3 ustawy emerytalnej z konstytucyjną zasadą równości. W przepisie tym ustawodawca zróżnicował, przyjmując kryterium wieku (urodzeni przed i po 1 stycznia 1949 r.), osoby spełniające warunki do nabycia wspomnianej emerytury, które nie złożyły wniosku o to świadczenie przed dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej. Podmioty podobne (bo spełniające wymagane warunki) zostały więc potraktowane odmiennie, gdyż wnioski ubezpieczonych urodzonych przed 1 stycznia 1949 r. są rozpatrywane według dotychczasowych przepisów, natomiast wnioski osób urodzonych po tej dacie – według przepisów nowej ustawy emerytalnej, która – jak już wspomniano – nie przewiduje prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi specjalnej troski.

Trybunał podkreślił jednak, iż konstytucyjna zasada równości nie oznacza bezwzględnego zakazu wprowadzania odstępstw od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych. Jego zdaniem przyjęta przez ustawodawcę granica wieku znajduje uzasadnienie w kontekście całokształtu przepisów wprowadzających reformę ubezpieczeń społecznych. Celem reformy było wprowadzenie systemu emerytalno-rentowego wielofilarowego, łączącego powszechny i obowiązkowy filar repartycyjny, powszechny i obowiązkowy filar kapitałowy oraz filar dobrowolnych ubezpieczeń dodatkowych, w miejsce dotychczasowego systemu finansowanego repartycyjnie. W związku z tym ustawodawca wprowadził trzy odrębne reżimy prawne dla poszczególnych grup wiekowych ubezpieczonych, tj. urodzonych przed 1949 r., w latach 1949-1968 i po 1969 r., co miało umożliwić wprowadzenie całkowicie odmiennego systemu emerytalno-rentowego w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla ubezpieczonych. Różnicowanie regulacji prawnych dla różnych grup wiekowych może wywoływać specyficzne trudności na gruncie konstytucyjnej zasady równości, związane z faktem, że kryteria podziałów stosowane w ustawie muszą być ze względów praktycznych określone w sposób ostry, natomiast ostrości tej pozbawione są faktyczne różnice między sytuacjami różnych osób. Podobieństwo sytuacji „granicznych” nie może jednak automatycznie przesądzać o konieczności podobnego traktowania poszczególnych podmiotów.

Dokonując kontroli normy ustawowej z punktu widzenia zasady równości, Trybunał Konstytucyjny ogranicza się do badania, czy zróżnicowanie sytuacji obywateli w sferze uprawnień socjalnych nie jest oparte na kryteriach dowolnych i niezasadnych, a więc, czy nie oznacza ono dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli (por. orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1997 r., K 21/95). Ponieważ w ramach reformy ustawodawca przyjął jednolite kryterium daty urodzenia (przed i po 1949 r.) dla zróżnicowania całego reżimu prawnego emerytur to – zdaniem Trybunału – nie można twierdzić, iż posłużenie się tym kryterium przy wygaszaniu prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym ma charakter nieracjonalny. Biorąc pod uwagę kontekst, jaki tworzy reforma systemu emerytalno-rentowego, przyjęte kryterium różnicowania znajduje podstawę w wartościach konstytucyjnych. Waga interesów, którym służy to zróżnicowanie nie jest nieproporcjonalna do wagi interesów przez nie naruszonych. Przyjęte kryterium zróżnicowania znajduje zatem uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, które dopuszcza odstępstwa od jednakowego traktowania podmiotów podobnych, jeżeli zróżnicowanie to jest racjonalnie uzasadnione.

2.3. Różnicowanie uprawnień do wcześniejszej emerytury

Podstawowe znaczenie ma tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 września 2000 r. (K 1/00). Orzeczenie to zapadło we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, który zarzucił art. 29 i art. 46 ustawy emerytalnej niezgodność z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz równości (art. 32) z tego powodu, iż przepisy te prawo do wcześniejszej emerytury przyznają jedynie pracownikom, wyłączając z tych uprawnień ubezpieczonych, którzy przed zgłoszeniem wniosku o emeryturę byli objęci ubezpieczeniami społecznymi z innego tytułu niż stosunek pracy, mimo iż osoby te, tak jak pracownicy, spełniają te same warunki (długi staż, całkowita niezdolność do pracy, płeć) do nabycia tej emerytury11. Zróżnicowanie według takiego kryterium nie tylko stanowi odstępstwo od zasady równego traktowania, ale także nie może być uznane za zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. Preferowanie w prawie do wcześniejszej emerytury ostatniego okresu ubezpieczenia i sprowadzenie go wyłącznie do zatrudnienia w charakterze pracownika nie przystaje także – zdaniem Rzecznika – do regulacji zawartej w ustawie emerytalnej, która przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości traktuje w sposób równorzędny wszystkie okresy opłacania składek, niezależnie od rodzaju działalności zarobkowej, stanowiącej tytuł ubezpieczenia społecznego.

W cytowanym orzeczeniu Trybunał uznał, iż zakwestionowane przepisy ustawy emerytalnej nie naruszają wyrażonych w Konstytucji zasad równości i sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu swego stanowiska Trybunał nawiązał do swych wcześniejszych wypowiedzi (zawartych w uzasadnieniach poprzednio omówionych orzeczeń), dotyczących celów i zasad przeprowadzonej reformy emerytalno-rentowej, podkreślając w szczególności, iż ustawodawca dążył do stworzenia jednolitego systemu, obejmującego możliwie najszerszy zakres osób podlegających ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym na gruncie dotychczasowych przepisów. Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego i przedstawiciela rządu, iż dotychczas uprawnienie do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę nie miało charakteru powszechnego, lecz przysługiwało jedynie pracownikom. Zakwestionowane przepisy ustawy emerytalnej nie zmieniły zatem zakresu podmiotowego tej regulacji w stosunku do stanu prawnego sprzed 1 stycznia 1999 r., co oznacza, iż z uprawnień tych będą mogli nadal korzystać przez pewien czas (system wygasający) tylko pracownicy, a więc ta sama kategoria ubezpieczonych, która miała tę możliwość przed wejściem w życie ustawy emerytalnej.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia zakresu podmiotowego wcześniejszego przechodzenia na emeryturę jedynie do pracowników Trybunał nawiązał do swego stanowiska wyrażonego już wcześniej w wielu orzeczeniach, zgodnie z którym wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Argumenty te (por. orzeczenie TK z dnia 3 września 1996 r., K 10/96) sprowadzają się do stwierdzenia, iż wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony, tzn. nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium; waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; argumenty przemawiające za nierównym traktowaniem muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych, np. z zasadą sprawiedliwości społecznej. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma znacznie większą szansę uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Kierując się tymi wskazówkami w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ograniczenie zakresu podmiotowego wcześniejszego przejścia na emeryturę wynika z założeń i celów reformy (o których była mowa już wcześniej). Reforma m.in. miała na celu ograniczenie uprawnień do wcześniejszej emerytury i ujednolicenie wieku emerytalnego. Przyjęte rozwiązanie ma więc charakter racjonalnie uzasadniony, według wyraźnie ustalonych kryteriów. Zamiarem ustawodawcy było ewolucyjne kształtowanie uprawnień do emerytur, z uwzględnieniem m.in. zasady ochrony praw nabytych. Regulacja zawarta w zakwestionowanych przepisach ma charakter przejściowy, dotyczy bowiem najstarszych roczników ubezpieczonych i sprowadza się do wygaszania dotychczasowych uprawnień z uwzględnieniem zasad łagodnej ewolucji. Zatem w odniesieniu do ubezpieczonych pracowników uprawnienie do wcześniejszego przejścia na emeryturę ma charakter uprawnienia kontynuowanego, a jednocześnie zanikającego (wygasającego). Omawiane zróżnicowanie jest również uzasadnione z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. W tej kwestii Trybunał przychylił się do stanowiska rządu, iż rozszerzenie zakresu uprawnień do wcześniejszej emerytury na nowe grupy ubezpieczonych, które dotychczas nie korzystały z tego prawa, prowadziłoby do złamania reguły nietworzenia nowych preferencyjnych rozwiązań emerytalnych, nie dujących pokrycia w składce na ubezpieczenie emerytalne. Z konieczności zachowania praw nabytych nie można wywodzić obowiązku ustawodawcy kreowania identycznych uprawnień dla innych osób, ubezpieczonych z innego tytułu niż stosunek pracy.

3. Wysokość emerytury

3.1. Podstawa wymiaru emerytury w systemie zdefiniowanego świadczenia

W tym zakresie należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2005 r. (P 13/04), w którym Trybunał orzekł, iż art. 15 ust. 5 ustawy emerytalnej jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji12. W omawianej sprawie sąd apelacyjny zwrócił się z pytaniem prawnym, czy wspomniany przepis, przewidujący ograniczenie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru do 250%, w zakresie w jakim dotyczy ustalenia wysokości świadczeń osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, lecz za których składka na ubezpieczenie społeczne była opłacana bez ograniczenia podstawy jej wymiaru do 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, jest zgodny z Konstytucją.

Ograniczenie wspomnianego wskaźnika do 250% i wynikające stąd obniżenie świadczeń emerytalno-rentowych zostało wprowadzone jeszcze przed reformą, ustawą rewaloryzacyjną z 1991 r.13 W wyroku z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, wspomniane ograniczenie wskaźnika zostało uznane za niekonstytucyjne, jednakże wyrok ten został odrzucony przez Sejm, w związku z czym nie wywołał skutków prawnych w postaci uchylenia tego ograniczenia. Zakwestionowany przepis został powtórzony w obowiązującej ustawie emerytalnej, jednakże obecnie, po reformie systemu ubezpieczeń społecznych, omawiane ograniczenie wskaźnika koreluje z analogicznym ograniczeniem podstawy wymiaru składek na podstawie art. 19 ustawy systemowej14. Zdaniem sądu zadającego pytanie w dalszym ciągu jednak nie ma uzasadnienia dla obniżenia wskaźnika w odniesieniu do osób, których okresy opłacania składek przypadły na czas przed wejściem ustawy systemowej, gdyż konieczność wprowadzenia reformy nie powinna wpływać na sposób ustalania wysokości świadczeń wobec osób, za które składkę odprowadzono w większej wysokości.Rozpatrując tę sprawę Trybunał podkreślił, iż zapoczątkowana w 1999 r. reforma emerytalna polega na odejściu od modelu repartycyjnego systemu finansowania i przyjęciu systemu kapitałowego. Celem reformy było stworzenie mechanizmu gromadzenia środków finansowych, łagodzących w dalszej perspektywie zwiększenie wydatków związanych z postępującym procesem starzenia się ludności, przy ograniczeniu roli państwa. W zreformowanym systemie emerytalnym emerytura (z I filaru) przysługuje w wysokości zależnej od indywidualnych oszczędności ze składek na ubezpieczenie emerytalne, przy zachowaniu prawa do renty (rodzinnej i z tytułu niezdolności do pracy) o charakterze ubezpieczeniowym, gdzie nadal ma zastosowanie ograniczenie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru do 250%. Zmianie uległa więc istota emerytury, która przekształciła się ze świadczenia ubezpieczeniowego, przysługującego na wypadek niezdolności do pracy z powodu wieku, w prawo żądania – po osiągnięciu określonego wieku – wypłaty zgromadzonych oszczędności z tytułu opłaconych składek i wpłat na fundusz (II filar) w formie renty miesięcznej, skalkulowanej na podstawie rachunkuaktuarialnego.

Zdaniem Trybunału zasadnicza trudność, związana ze zmianą modelu finansowania emerytur, łączy się z okresem przejściowym, w którym zachodzi potrzeba – w ciągu życia jednej generacji ludności – równoległego finansowania dwóch systemów: dotychczasowego, istniejącego do czasu jego wygaśnięcia wskutek śmierci uprawnionych do jego świadczeń oraz nowego, opartego na zgromadzonym, na nowych zasadach, kapitale.

Trybunał podniósł także, iż art. 67 Konstytucji, przewidujący prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego, nie określa bezpośrednio warunków nabycia i wysokości świadczeń, odsyłając w tej materii do zwykłych ustaw. Powyższe oznacza, iż to do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju (w tym także konieczności zachowania równowagi finansów publicznych), pod warunkiem jednakże, iż nie dojdzie przy tym do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, tzn. że uchwalone ustawy muszą gwarantować świadczenia odpowiadające co najmniej minimum określonemu jako zabezpieczenie podstawowych potrzeb. Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy więc „minimalnego standardu wymagań”, które ustawodawca musi uwzględnić, aby art. 67 Konstytucji nie został pozbawiony materialnej treści. Treść tego przepisu, który obecnie nie zawiera (w porównaniu z poprzednią konstytucją) nakazu „rozwoju ubezpieczeń społecznych” stanowić może, zdaniem Trybunału, argument przemawiający za możliwością ograniczenia ochrony praw nabytych do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Zasada zachowania praw nabytych – jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny – nie ma bowiem charakteru absolutnego i odstępstwa od niej mogą być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, sytuacjami wyjątkowymi, gdy ze względów obiektywnych istnieje potrzeba dania pierwszeństwa innej wartości chronionej, znajdującej swoje oparcie w Konstytucji.

Zdaniem Trybunału ustawodawca realizując ideę solidarności zbiorowej, która nakazuje patrzeć na system nie tylko z punktu widzenia interesów jednostkowych, ale i ogółu, miał prawo kierować się przy uchwalaniu kwestionowanego art. 15 ust. 5 ustawy emerytalnej także przesłankami wpływającymi na wydolność systemu finansowanego ze składek ubezpieczonych oraz dotacji budżetu państwa.

Oceniając kwestionowaną regulację z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości Trybunał stwierdził, iż ustawą rewaloryzacyjną z 1991 r. wprowadzono jednolite zasady ustalania i waloryzacji emerytur i rent dla wszystkich uprawnionych do tych świadczeń, bez względu na datę ich przyznania, podwyższając ogólny poziom świadczeń emerytalno-rentowych i wielkość nakładów publicznych na ten cel, z równoczesnym ograniczeniem wskaźnika wysokości podstawy wymiaru do 250%. Ustawa emerytalna z 1998 r., wprowadzająca zasadniczą reformę systemu, utrzymała w mocy ograniczenie tego wskaźnika w kwestionowanym art. 15 ust. 5. Zdaniem Trybunału wprowadzone ustawą, jednolite regulacje prawne w stosunku do wszystkich uprawnionych i jednakowe mechanizmy traktowania wszystkich świadczeniobiorców pod rządami tej ustawy, bez względu na czas powstania ich prawa do świadczeń i z likwidacją skutków „starego portfela” oraz z bieżącą waloryzacją świadczeń, są zgodne z konstytucyjną zasadą równości.

W orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 2008 r. (SK 96/06), podjętym w wyniku skargi konstytucyjnej15, Trybunał stwierdził, iż art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej jest zgodny z art. 32 i 67 Konstytucji. W skardze konstytucyjnej (do której przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich) zainteresowana wniosła o stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu w zakresie, w jakim ogranicza on prawo wyboru wynagrodzeń z 10 kolejnych lat do ostatnich dwudziestu lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę, bez możliwości wyboru wspomnianego okresu z całego okresu ubezpieczenia.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał przedstawił rozwiązania istniejące w tej materii poprzednio (przed 1991 r.) oraz w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej stwierdzając, iż rozwiązania polskie nie odbiegają w istotny sposób od rozwiązań stosowanych w tych krajach.

Nawiązując do podniesionej przez skarżącą zasady adekwatności świadczenia emerytalnego do długości okresu aktywności zawodowej i osiąganych w tym czasie dochodów bądź wysokości odprowadzanych składek (zasada wzajemności) Trybunał podkreślił, iż z zasady tej nie można wyprowadzać nakazu bezwzględnego odzwierciedlenia w przyznanym świadczeniu dochodów osiąganych podczas całego okresu zatrudnienia. Absolutyzowanie zasady proporcjonalności prowadziłoby bowiem do zachwiania ogólnej logiki systemu ubezpieczeń społecznych, który jest oparty nie tylko na zasadzie wzajemności składki i świadczeń, ale również na zasadzie solidarności międzypokoleniowej oraz powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określenia ich wysokości. Relacji między składką a świadczeniem emerytalnym nie można rozpatrywać w kategoriach cywilistycznych, bo w ubezpieczeniu emerytalnym osób funkcjonujących jeszcze na zasadach „zdefiniowanego świadczenia” (a więc obliczanych z uwzględnieniem art. 15 ustawy emerytalnej) nieopłacenie składek nie przesądza o braku prawa do świadczenia. W prawie ubezpieczeń społecznych wzajemność nie ma znaczenia jurydycznego, lecz ogranicza się do wymiaru społeczno- ekonomicznego, polegającego na tworzeniu globalnego udziału pracowników (ubezpieczonych) w tworzeniu funduszu emerytalnego. W związku z tym, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że nie jest wykluczone ograniczenie rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek, pod warunkiem iż wysokość emerytury nie będzie nadmiernie odbiegała od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem Trybunału zaskarżona regulacja spełnia warunki owej względnej proporcjonalności. Dopuszcza bowiem wybór wymaganych 10 lat z ostatniego dwudziestolecia, co pozwala uniknąć obliczania emerytury na podstawie zarobków najmniej korzystnych i może niwelować negatywne skutki transformacji ustrojowej dla niektórych grup ubezpieczonych. Posłużenie się stosunkowo długimi przedziałami czasowymi pozwala na wyciągnięcie reprezentatywnych wniosków co do poziomu zarobków osób ubiegających się o emerytury, ich długofalowego wkładu w budowę systemu ubezpieczeń społecznych i „przełożenia” go na odpowiednią wysokość świadczeń. Wskazany okres jest dla znacznej części ubezpieczonych okresem ustabilizowania sytuacji zawodowej i w związku z tym także uzyskiwania stosunkowo najwyższego wynagrodzenia. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że osoby zainteresowane zawsze mają możliwość skorzystania z alternatywnego sposobu obliczania wysokości emerytury, tj. określenia wysokości świadczenia na podstawie zarobków z dowolnych 20 lat wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu.

Trybunał przypomniał, iż zasada obliczania wysokości emerytury ze stopniowo wydłużanego okresu (od 1 roku do 10 lat) oraz przedziału czasowego (z 12 do 20 lat), w ramach którego można było dokonywać wyboru tego okresu, została wprowadzona do polskiego systemu przez ustawę rewaloryzacyjną z 1991 r., która rozpoczęła przebudowę systemu ubezpieczeń społecznych z systemu zdefiniowanego świadczenia w system zdefiniowanej składki, w której wymiar świadczenia obrazuje bezpośrednio wkład ubezpieczonego w budowanie tego systemu. Ustawa emerytalna z 1998 r. ustabilizowała to rozwiązanie. Zmiany te stanowiły jeden z ważniejszych elementów reformy emerytalnej, której celem było – co Trybunał aprobująco ocenił już w poprzednio omówionych orzeczeniach – stworzenie stabilnego systemu emerytalno-rentowego w warunkach niekorzystnych trendów demograficznych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobiorców przy jednoczesnym spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenia społeczne.

W orzecznictwie konstytucyjnym, na tle kolejnych ustaw emerytalnych, utrwalił się pogląd, że przeprowadzana reforma systemu ubezpieczeń społecznych znajduje oparcie w wartościach i normach konstytucyjnych, w tym również takich jak równowaga budżetowa czy szerzej równowaga finansów publicznych. Stwierdzenia te można odnieść odpowiednio także do stopniowego wprowadzania coraz dłuższych „okresów referencyjnych” dla obliczania wymiaru emerytur aż do obecnego pułapu, wyznaczonego w art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej.

3.2. Podstawa wymiaru nowej emerytury

Obecnie brakuje orzeczeń Trybunału dotyczących ustalenia wysokości emerytury według nowych zasad, tzn. w systemie zdefiniowanej składki. Wynika to – jak już wspomniano – z faktu, iż pierwsze emerytury ustalane według tych zasad zostały przyznane dopiero począwszy od 1 stycznia 2009 r. Dla przypomnienia, podstawę wyliczenia emerytury w nowym modelu (art. 26 ustawy emerytalnej) stanowi – oprócz zgromadzonych składekna ubezpieczenie emerytalne – także zwaloryzowany kapitał początkowy, odzwierciedlający wartość składek na ubezpieczenie społeczne opłaconych przed datą wejścia w życie reformy emerytalnej. Wartość tę ustala się przy zastosowaniu konstrukcji hipotetycznej emerytury, przy wyliczeniu której ustalenie podstawy wymiaru następuje na zasadach określonych w art. 15 ustawy emerytalnej.

W orzeczeniu z dnia 11 grudnia 2006 r. (SK 15/06) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy emerytalnej w związku z art. 174 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 67 oraz z art. 2 i 32 Konstytucji16. Wspomniany przepis nakazuje obliczenie wartości wskaźników za poszczególne lata kalendarzowe, w celu ustalenia wysokości podstawy wymiaru kapitału początkowego, jako stosunku wartości wynagrodzenia osiągniętego w danym roku kalendarzowym do kwoty przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego dla tegoż roku. W skardze konstytucyjnej (do której przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich) zainteresowana zakwestionowała konstytucyjność pierwszego z wymienionych przepisów, w zakresie w jakim nie przewiduje on – przy ustalaniu kapitału początkowego – proporcjonalnego zmniejszenia rocznej kwoty przeciętnego wynagrodzenia w przypadku pozostawania w ubezpieczeniu w okresie krótszym niż rok. Dzielenie – przy ustalaniu wskaźnika wysokości podstawy wymiaru kapitału początkowego – dochodu osiągniętego w okresie krótszym niż rok (np. w okresie 2 miesięcy), a więc z faktycznego okresu ubezpieczenia, przez kwotę rocznego przeciętnego wynagrodzenia, prowadzi do zaniżenia tego wskaźnika, a tym samym do zaniżenia kwoty wyliczonego kapitału początkowego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, brak możliwości proporcjonalnego zmniejszenia rocznej kwoty przeciętnego wynagrodzenia w przypadku pozostawania w ubezpieczeniu przez okres krótszy niż rok prowadzi do zerwania więzi między wkładem ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń a wysokością należnego z tego tytułu świadczenia, naruszenia zasady współzależności i proporcjonalności składek i świadczeń, co skutkuje nierównym traktowaniem ubezpieczonych przy wyliczaniu wysokości świadczeń emerytalno-rentowych.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny stwierdził, iż obowiązek wyboru najbardziej trafnych (społecznie lub ekonomicznie) rozwiązań, odpowiadających i służących realizacji założonych celów politycznych i gospodarczych spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena kwestionowanych przez obywateli regulacji w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób naruszający Konstytucję.

Trybunał nawiązał do przedstawionych już we wcześniejszych wyrokach istoty i celów reformy ubezpieczeń społecznych (por. orzeczenia o sygn. K 5/99, K 18/99, P 9/05). Oceniając zaskarżoną regulację z punktu widzenia art. 67 Konstytucji Trybunał – podobnie jak w innych orzeczeniach – podkreślił, iż nałożony w tym przepisie na ustawodawcę obowiązek urzeczywistniania wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze regulacji ustawowych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń; chodzi jedynie o to, że ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa. W związku z tym w nowych rozwiązaniach prawnych uprawnienia wykraczające poza istotę tego prawa mogą być – co do zasady – zmienione, z tym że zmiany te powinny być dokonywane przy poszanowaniu pozostałych zasad i norm konstytucyjnych, wyznaczających granice swobody ustawodawcy wprowadzania zmian do systemu prawnego, a w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz wymogu zachowania odpowiedniej vacatio legis.

W zasadzie, przy kształtowaniu zakresu prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca musi uwzględniać wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury a rozmiarami zasługi, wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności. Zasada wzajemności składki i świadczenia nie jest jednak w ubezpieczeniu społecznym bezwzględnie przestrzegana (o czym już wspomniano), ponieważ składka nie została dostosowana do wielkości indywidualnego ryzyka, lecz jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczonych. Przy ustalaniu prawa do świadczeń oraz ich wysokości uwzględniane są również, w zakresie określonym w ustawie, okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składek; przewidziana jest także górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc – z konstytucyjnego punktu widzenia – jako nieprawidłowość należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki na ubezpieczenia społeczne (szerzej por. orzeczenie TK z dnia 30 maja 2000 r., K 37/98).

Zdaniem Trybunału regulacje dotyczące kapitału początkowego mają – z natury rzeczy – charakter przejściowy, wynikający z założenia o wygasającym charakterze świadczeń przyznanych na podstawie ustawy emerytalnej. Instytucja ta bowiem została stworzona w celu elastycznego przejścia ze starego systemu emerytalnego na nowy, w stosunku do osób ubezpieczonych pod rządami zarówno jednego, jak i drugiego systemu. Jak każda instytucja przejściowa, z natury rzeczy nie odzwierciedla ona w pełni zasad, wedle których zbudowany jest nowy system emerytalny. W tej sytuacji nietrafny jest argument, że za niekonstytucyjną nieprawidłowość należy uznać brak pełnej realizacji zasad nowego systemu emerytalnego w konstrukcjach dotyczących osób, które nie mogły od początku wypracowywania emerytury być poddane systemowi wprowadzonemu później.

Trybunał nie podzielił także zarzutu Rzecznika, iż kwestionowana regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości. Naruszenia tej zasady Rzecznik upatruje w tym, iż w świetle zasad ustalania podstawy wymiaru emerytury i renty można mówić o dwóch kategoriach ubezpieczonych, tj. ubezpieczonych, którzy z racji posiadania długiego stażu ubezpieczenia mogą dokonywać wyboru najbardziej korzystnego dla nich wariantu ustalania podstawy wymiaru, mimo występowania przerw w ubezpieczeniu oraz ubezpieczonych, którzy z racji wieku (urodzeni po 1 stycznia 1969 r.) lub szczególnych okoliczności przy ustalaniu podstawy wymiaru kapitału początkowego, nie mogą wskazać zarobków z 10 kolejnych lat kalendarzowych i z tego względu wysokość ich świadczeń jest ustalana z faktycznego okresu ubezpieczenia. Osoby należące do tej drugiej grupy nie będą miały możliwości wybierania sobie „lepszych” okresów ubezpieczenia poprzez wyeliminowanie okresów uzyskiwania relatywnie niższych wynagrodzeń oraz takich, w których występują przerwy w zatrudnieniu.

Trybunał nie podzielił jednak tych zarzutów, uznając, iż wyróżnione grupy nie należą do tej samej kategorii ubezpieczonych. Przyjęcie poglądu Rzecznika mogłoby w konsekwencji pociągnąć za sobą podważenie głównych założeń obowiązującego systemu emerytalnego. Już wcześniej Trybunał stwierdził, iż przyjęte przez ustawodawcę granice wieku emerytalnego znajdują uzasadnienie w kontekście całokształtu przepisów wprowadzających reformę ubezpieczeń społecznych. Ustawodawca wprowadził trzy odrębne reżimy prawne dla poszczególnych grup wiekowych ubezpieczonych, co miało umożliwić wprowadzenie całkowicie odmiennego systemu emerytalnego, w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla ubezpieczonych. Rozwiązywanie trudności związanych z sytuacjami granicznymi należy do ustawodawcy, zaś Trybunał Konstytucyjny, dokonując kontroli normy ustawowej z punktu widzenia zasady równości, ogranicza się do badania, czy zróżnicowanie sytuacji obywateli w sferze uprawnień socjalnych nie jest oparte na kryteriach dowolnych i nieuzasadnionych, a więc czy nie oznacza ono dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozstrzyganej sprawie.