Otwarte fundusze emerytalne – wczoraj i dziś, cz.I
Uwagi wstępne
Współczesne systemy zabezpieczenia dochodów ludności pracującej na okres po zakończeniu aktywności zawodowej nie mają jednolitego charakteru i mogą opierać się na ubezpieczeniu, zaopatrzeniu, opiece, oszczędnościach i inwestycjach finansowych. Systemy te są przymusowe lub dobrowolne, roszczeniowe lub uznaniowe, powszechne lub elitarne, publiczne bądź prywatne. Szczegółowe rozwiązania cechuje zróżnicowany stopień ochrony przyszłych świadczeń (poziom bezpieczeństwa socjalnego) oraz poziom kosztów ich funkcjonowania.
W marcu 2009 r. minęło 10 lat od rozpoczęcia działalności w Polsce otwartych funduszy emerytalnych (OFE), tj. wprowadzenia do repartycyjnego systemu ubezpieczenia emerytalnego o zdefiniowanym świadczeniu, segmentu o finansowaniu kapitałowym i zdefiniowanej składce1. Fundusz Ubezpieczenia Społecznego, gromadzący i dystrybuujący środki z uwzględnieniem kategorii: solidarności społecznej, wspólnoty występujących rodzajów ryzyka i gwarancji państwa zastąpiono systemem kont indywidualnych. W ten sposób do dotychczasowego społecznego systemu zabezpieczenia dochodów na starość ludności pracującej, opierającego się na rozwiązaniach ubezpieczeniowo-zaopatrzeniowych, wprowadzono przymus zindywidualizowanych inwestycji kapitałowych (błędnie określanych jako przymusowe oszczędności)2.
Właściciel konta inwestycyjnego – przyszły świadczeniobiorca, narażony jest wówczas na ryzyko rynku, a poziom przyszłego świadczenia zależy nie tylko od stażu pracy i wysokości wnoszonych wpłat, ale w znacznym stopniu od momentu przejścia na emeryturę – czy następuje ono w okresie ekspansji gospodarczej, czy recesji.
Skutki wprowadzonych zmian będzie można ocenić dopiero wtedy, gdy system osiągnie pełną dojrzałość, tj. wszystkim uczestnikom będą wypłacane świadczenia z I i II filaru. Jednakże już obecnie, po dokonaniu pierwszych wypłat w formie emerytur okresowych, do których uprawnionych jest około 2500 kobiet – można podjąć próbę wstępnej oceny konsekwencji funkcjonowania nowego systemu emerytalnego w dwóch płaszczyznach: w wymiarze jednostkowym i ogólnospołecznym. W wymiarze jednostkowym są to efekty powiązania indywidualnego wkładu do systemu z wysokością świadczenia otrzymanego w przyszłości. W wymiarze ogólnospołecznym istotne są następstwa, jakie dla realizacji podstawowych funkcji systemu zabezpieczenia dochodów na starość ma wyeliminowanie z II filaru kategorii ubezpieczenia społecznego.
Tymczasem efekty i percepcja działalności OFE wpływają nie tylko na społeczny stopień akceptacji nowych rozwiązań, ale wywierają znaczący wpływ na gospodarkę, na motywację do pracy, koszty pracy, formę i zakres transferu części bieżącego PKB od pracujących do emerytów. Mając to na uwadze należy postawić pytanie, czy radykalne zmiany systemu emerytalnego, wprowadzone przed dziesięciu laty, potwierdzają obecnie oczekiwaną społeczno-ekonomiczną efektywność. Próba odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga uwzględnienia aspektów gospodarczych, politycznych, demograficznych i finansowych, które wówczas stanowiły istotne uwarunkowanie przyjętego kierunku reform.
2. Aspekty gospodarcze Powszechne ubezpieczenie emerytalne jest urządzeniem sfery socjalnej, ale jego funkcjonowanie w znaczący sposób oddziałuje na gospodarkę, gdyż gromadzone przezeń fundusze mogą stymulować konsumpcję i inwestycje. Stanowią one liczącą się pozycję w kosztach działalności gospodarczej oraz mają znaczący udział w produkcie krajowym brutto. Na przykład udział wydatków emerytalno-rentowych w Unii Europejskiej (UE-25) w PKB wynosi około 12,5%, podobnie jak w Polsce. W grupie wydatków socjalnych świadczenia emerytalne stanowią w Unii Europejskiej (UE-25) około 46%, w Polsce – 55%.
Stąd wszelkie zmiany w sposobie finansowania emerytur ze względu na rozległe skutki mikro- i makroekonomiczne wywierają wpływ na gospodarkę. Po pierwsze, oddziałując na poziom życia coraz to liczniejszych rzesz emerytów, kreują globalne rozmiary efektywnego popytu i wpływają na zmianę jego struktury (rynek seniorów). Po drugie, wnoszone do funduszy emerytalnych składki obciążają gospodarkę pozapłacowymi kosztami pracy, których wzrost ogranicza jej konkurencyjność. Po trzecie, z makroekonomicznego punktu widzenia są sposobem dokonywania podziału wytworzonego PKB i formą jego redystrybucji między pracującymi i emerytami. Wypłacane świadczenie emerytalne zawsze bowiem stanowi przeznaczoną na konsumpcję część bieżącego PKB, zwiększenie zaś tego udziału postrzegane jest jako czynnik ograniczający możliwości rozwojowe (inwestycyjne) gospodarki.
Ten zróżnicowany wpływ ubezpieczenia emerytalnego na gospodarkę powoduje, że w sposobie jego finansowania poszukuje się rozwiązań umożliwiających wzrost poziomu świadczeń z jednoczesnym efektem prorozwojowym, zwłaszcza w sferze konkurencyjności (obniżenie kosztów pracy, zwiększenie produktywności społeczeństwa, wzrost oszczędności). Takie oczekiwania towarzyszyły wprowadzonej 10 lat temu reformie ubezpieczenia emerytalnego. Wzmocniono wówczas jego funkcje gospodarcze, jednakże tak dalece, że obecnie zachodzi obawa, iż stało się to kosztem ograniczenia podstawowej roli powszechnego systemu emerytalnego, tj. zabezpieczenia dochodów na starość – przy jednoczesnym braku oczekiwanych efektów inwestycyjnych.
Fascynacja kapitałowym sposobem finansowania świadczeń w drastyczny sposób wpłynęła bowiem na zmianę społecznej filozofii pojmowania funkcji społecznego ubezpieczenia emerytalnego, a dzisiaj rodzi pytanie o trafności dokonanych wtedy wyborów i ich długofalowe skutki społeczno- -gospodarcze.
3. Aspekty polityczne
Lata dziewięćdziesiąte ubiegłego wieku to okres globalnego reformowania systemów emerytalnych. W świecie dominowały dwa nurty przemian, które z pewnym uproszczeniem można określić jako reformy parametryczne i reformy strukturalne (paradygmatyczne). Reformy parametryczne miały na celu zapewnienie równowagi finansowej systemu emerytalnego i polegały na zmianie jego elementów, np. podniesieniu lub zrównaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, podwyższeniu składki, obniżeniu poziomu świadczenia, wydłużeniu stażu pracy uprawniającego do emerytury, ograniczeniu waloryzacji. Takie zmiany są politycznie trudne do przeprowadzenia, gdyż są transparentne i z reguły ograniczają „hojność” dotychczasowych systemów. Reformy o takim charakterze przeprowadziły kraje Europy Zachodniej (także USA), poprzedzając je wieloletnimi negocjacjami między partiami i partnerami społecznymi (nierzadko w klimacie protestów związkowych). Reformy strukturalne polegają na głębokiej zmianie koncepcji i zasad (paradygmatów) funkcjonowania dotychczasowych systemów emerytalnych. Reformy takie przeprowadzono w większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej (postsocjalistycznych) i Ameryki Łacińskiej. Chociaż sytuacja społeczno-gospodarcza w tych krajach była i jest mocno zróżnicowana3, to istniały też podobieństwa umożliwiające radykalne zmiany. W obu regionach następował polityczny zwrot od dominacji państwa w gospodarce do reform rynkowych, nasiliła się propaganda „katastroficznej wizji bankructwa” publicznych (repartycyjnych) systemów emerytalnych. Na niespotykaną dotąd skalę wzrosła aktywność międzynarodowych instytucji finansowych (MFW i Banku Światowego) propagujących i transferujących do rozwiązań emerytalnych idee obowiązkowych kapitałowych systemów prywatnych z jednoczesnym ograniczeniem (model mieszany, tzw. argentyński) lub zamknięciem (model substytucyjny, tzw. chilijski) systemu publicznego4.
W latach dziewięćdziesiątych Bank Światowy oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy zalecały krajom postsocjalistycznym pakiet rozwiązań gospodarczych opierających się na koncepcji minimalnego państwa (tzw. konsensus waszyngtoński). Kraje te wdrażały neoliberalne programy, które zdominowały teorię i politykę rozwoju gospodarczego. Istotą rozwiązań proponowanych przez instytucje międzynarodowe było promowanie przymusu indywidualnego oszczędzania wraz z jednoczesnym wprowadzeniem w stosunku do ludności najbiedniejszej świadczeń typu zaopatrzeniowego5. Taka koncepcja sprzeczna z zasadą ubezpieczenia społecznego była zgodna z doktryną liberalną bazującą na ograniczeniu społeczno-ekonomicznych funkcji państwa i zastąpieniu dotychczasowych instytucji publicznoprawnych mechanizmem rynkowym i instytucjami o charakterze prywatnoprawnym6.
Idea ta została wyartykułowana w raporcie (1994 r.)7: Averting the Old Age Crisis, opracowanym z myślą o rozwijających się krajach Trzeciego Świata ze słabo rozwiniętymi systemami emerytalnymi, przy czym do grona tych państw zaliczono wszystkie kraje postsocjalistyczne, w tym Polskę posiadającą rozbudowany system emerytalny8.
Strukturalne reformy miały na celu prywatyzację (częściową lub całkowitą) funduszy emerytalnych i stały się elementem reform ustrojowych w tych państwach, chociaż paradoksalnie prywatyzacji systemów emerytalnych dokonywały niekiedy partie lewicowe (m.in. w Polsce i na Węgrzech). Było to częścią strategii „sygnalizowania” polityki prorynkowej, szczególnie ważnej dla kraju silnie zadłużonego. Tym m.in. w literaturze zagranicznej tłumaczono radykalizm reform emerytalnych w Polsce i na Węgrzech, stanowiących eksperyment Banku Światowego, polegający na przeniesieniu rozwiązań ze słabo rozwiniętych krajów Ameryki Łacińskiej do rozwiniętych gospodarczo krajów europejskich9. Wybór tych krajów też nie był przypadkowy, ponieważ oba były w znacznym stopniu zadłużone na rynku międzynarodowym10.
W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że o wdrożeniu lub odrzuceniu radykalnej reformy emerytalnej zdecydował proces polityczny wewnątrz danego kraju, co w Polsce wyjaśnia wyjątkową zgodność (i ciągłość) działania przeciwnych sobie koalicji partyjnych w kolejnych rządach. Wszędzie marginalizowano pozycję ministrów ds. pracy, spraw socjalnych, zdrowia, przedstawicieli środowisk naukowych z dziedziny ubezpieczeń społecznych, prawa pracy i polityki społecznej. Typowym rozwiązaniem było stworzenie małej grupy roboczej pracującej nad projektem reformy11. Opór grupy związków zawodowych osłabiano przez polityczne koncesje (np. w niektórych krajach związki uzyskały prawo do prowadzenia własnych funduszy emerytalnych, udział w organach nadzoru itp.) oraz stopniowe komplikowanie i wzrost złożoności reformy12. W projektach i ustawach posługiwano się hermetyczną terminologią rynku finansowego. Ile osób uczestniczących w Polsce w procesie legislacyjnym, spośród działaczy związkowych i parlamentarzystów w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku znało i rozumiało sens takich pojęć, jak: jednostka rozrachunkowa, aktywa netto funduszu, stopa zwrotu, średnia ważona, wypłata transferowa, stopa zastąpienia. Deklarowanym celem reformy było stworzenie systemu emerytalnego:
— bezpiecznego, zapewniającego bezpieczeństwo socjalne wszystkim obywatelom,
— mniej kosztownego niż dotychczasowy,
— przejrzystego i zrozumiałego dla uczestników,
— podporządkowanego zasadzie sprawiedliwości,
— obniżającego koszty pracy (obniżenie składki),
— powiększającego inwestycje i wzrost gospodarczy,
— pozbawionego wpływu polityki.
Tak wyartykułowane cele zostały powszechnie zaakceptowane i nie budziły wątpliwości zarówno w organizacjach pracowników, pracodawców, jak i w partiach politycznych czy innych ugrupowaniach społecznych.
W przeciwieństwie do reform parametrycznych, których efekt jest od razu skwantyfikowany (wiek, staż, kwota składki itp.), w reformach strukturalnych łatwiej ukryć niepopularne zmiany, których skutki uwidocznią się po wielu latach. Ponadto, w celu zmniejszenia oporu wobec zmian, reformę emerytalną wiązano z innymi procesami postrzeganymi pozytywnie (tzw. opakowanie reformy). Na przykład w Polsce dla odciążenia budżetu państwa (a więc podatników) wysokimi kosztami reformy, jej finansowym wsparciem miały być dochody z prywatyzacji. Następnie zawężano takie możliwości13. Okolicznością mającą stwarzać pozytywny klimat wokół reformy, ale i wiele mówiącą o faktycznych, a nie deklarowanych jej celach, jest sekwencja uchwalenia konstruujących ją ustaw:
· 25 czerwca 1997 r. – ustawa o wykorzystywaniu wpływów z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa na cele związane z reformą ubezpieczeń społecznych, \
· 22 sierpnia 1997 r. – ustawa o pracowniczych programach emerytalnych,
· 28 sierpnia 1997 r. – ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych,
· 4 września 1997 r. – ustawa o funduszach przemysłowych i ich prywatyzacji w związku z reformą systemu ubezpieczeń społecznych,
· 13 października 1998 r. – ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (tzw. ustawa matka),
· 17 grudnia 1998 r. – ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Logika ustawodawcza nakazuje najpierw określić system, a potem regulować jego poszczególne elementy. Tymczasem głównym, choć nieartykułowanym celem i priorytetem reformy było wykreowanie emerytalnych funduszy kapitałowych, którym zapewniano stały dopływ środków finansowych (część składki na ubezpieczenie społeczne pobieranej i przekazywanej przez ZUS) z obowiązkiem ich lokowania na rozwijającym się krajowym rynku kapitałowym (do 95% aktywów), co umożliwiało prywatyzację (zakup akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych) oraz sfinansowanie deficytu budżetowego (zakup papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa i NBP).
W pakiecie uchwalonych ustaw zabrakło uregulowania etapu finalnego reformy, czyli określenia formuły świadczenia, kto i w jakiej formie będzie wypłacał świadczenia finansowane środkami zgromadzonymi w otwartych funduszach emerytalnych (OFE)14. Można domniemywać, że skoro rozpoczęcie działalności instytucji wypłacających te świadczenia miało nastąpić dopiero w 2009 r. uznano, że uregulowanie tej kwestii budzącej liczne kontrowersje. lepiej przesunąć w czasie. Z drugiej jednak strony niewątpliwie dostrzegano zagrożenia związane z uchwaleniem wówczas stosownych ustaw konkretyzujących wcześniejsze optymistyczne wizje odnośnie do poziomu emerytur kapitałowych, co musiałoby zrodzić pytania o koszty funkcjonowania II filaru, form wypłacania świadczeń i wreszcie o to, kto jest faktycznym beneficjentem reformy15. Szczegółowe odpowiedzi na tak postawione pytania mogłyby zagrozić społecznej i politycznej akceptacji wprowadzonych zmian.
W procesie projektowania i wprowadzenia systemu kapitałowego eksponowano bowiem wybrane uwarunkowania zmian nadając im cechy czynników obiektywnych i nieodwracalnych, pomijano natomiast konsekwencje społeczne, jakie te zmiany mogą wywołać. Tymczasem w ich ocenie ważniejsze były (i są nadal) nie tylko skutki przejścia do częściowego finansowania kapitałowego, ale przejścia z systemu zdefiniowanego świadczenia (DB – defined benefit) do systemu zdefiniowanej składki (DC – defined contribution) zarówno w I, jak i w II filarze16. Brak było debaty społecznej i parlamentarnej nad skutkami społecznymi nowych rozwiązań. Na etapie ich konstruowania i wdrażania w agresywnej kampanii medialnej ukazywano jedynie potencjalne zalety kont indywidualnych i kapitalizacji, marginalizując obawy mające następstwa w postaci m.in. znacznego obniżenia stopy zastąpienia, wpływu na poziom świadczenia przerw w zatrudnieniu lub przejścia na emeryturę w okresie dekoniunktury i załamania na rynkach finansowych17.
Wyłączenie z pakietu ustaw systemowych przepisów dotyczących wcześniejszych emerytur (ich ograniczenia lub likwidacji), tworzenia i funkcjonowania zakładów emerytalnych, rodzajów i form wypłacanych emerytur kapitałowych czyni zrozumiałym łatwość osiągnięcia konsensusu politycznego dla wprowadzanych zmian. Jednocześnie stanowić może zagrożenia dla stabilności systemu, gdy w następstwie powiększania się liczby świadczeniobiorców, w masowej skali uzewnętrzniają się jego skutki, zarówno w płaszczyźnie jednostkowej (poziom świadczeń), jak i społecznej (rozszerzenie się strefy ubóstwa ludzi starych)18.
Obawy te wiążą się z drastycznym ograniczeniem funkcji ubezpieczeniowych (ochronnych) systemu, co przejawia się m.in. w:
— wyeliminowaniu z II filaru elementów redystrybucji19, co w przyszłości będzie skutkować zmniejszeniem ochrony dochodów osób o niskich zarobkach oraz większym rozwarstwieniem dochodowym wśród emerytów niż wśród zatrudnionych,
— wyeliminowaniu wspólnoty ryzyka i zasad solidarności (większość finansuje mniejszość), co może zagrozić warunkom życia wielu osób, które z różnych powodów (wiek, płeć, stan zdrowia, wykonywany zawód, wykształcenie, sytuacja na lokalnym rynku pracy), będąc członkami OFE, zostaną zepchnięte na margines społeczny,
— ograniczeniu gwarancji państwa. Po dziesięciu latach funkcjonowania nowego systemu emerytalnegomożna uznać, że u podstaw jego szerokiej akceptacji leżało nie tyle zrozumienie celu i sensu reformy, ile niedostateczne zrozumienie jej konsekwencji społecznych oraz odsunięcie w czasie rozwiązań „domykających” system, które mogłyby zrodzić opór przeszłych świadczeniobiorców.
4. Aspekty demograficzne Wśród uwarunkowań determinujących potrzebę wprowadzenia zmian w finansowaniu systemu emerytalnego eksponowano czynniki demograficzne20. W przygotowanej w 1995 r. prognozie demograficznej wskazano, że już z początkiem kolejnej dekady niekorzystnej zmianie ulegną trendy dotyczące relacji liczby osób w wieku poprodukcyjnym do liczby osób aktywnych zawodowo21. Podkreślano, że zjawiskiem demograficznym dodatkowo utrudniającym w przyszłości funkcjonowanie systemu repartycyjnego jest malejący przyrost naturalny, wydłużenie lat życia (okresu pobierania świadczenia) oraz czasu kształcenia, bowiem naukę w szkołach wyższych podejmowało coraz więcej młodych osób (co opóźnia wejście na rynek pracy kolejnych roczników). Szacowano, że w 2030 r. w wieku produkcyjnym będzie zaledwie 20,8 mln osób z ówczesnych (lata dziewięćdziesiąte) 24 mln, a w wieku poprodukcyjnym aż 9,6 mln osób, w porównaniu z wówczas żyjącymi 5,8 mln osób.
Czynnikom demograficznym przypisywano cechy „twardych” uwarunkowań obiektywnych. Zmiany demograficzne, łatwe do prognozowania, były jednoznaczne, przekonujące, łatwe do prezentacji i percepcji (tzw. magia wykresów i słupków). Jednocześnie przekonywano, że zmieniająca się struktura demograficzna stanowi nieuchronną groźbę bankructwa systemów repartycyjnych.
Tymczasem czynniki demograficzne we współczesnej gospodarce odgrywają coraz mniejszą rolę, m.in. z powodu postępu technicznego i organizacyjnego oraz zmian struktury zatrudnienia. Ich efektem jest wzrost wydajności pracy, ograniczony popyt na pracę w tzw. sektorach schyłkowych, bezzatrudnieniowy wzrost gospodarczy, które to zjawiska ograniczają wielkość zatrudnienia (i mogą generować bezrobocie). Wpływ czynników demograficznych można także osłabić (co uczyniły kraje wysoko rozwinięte) m.in. poprzez podniesienie wieku emerytalnego, zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, obniżenie poziomu świadczeń, ograniczenie waloryzacji, wreszcie otwarcie rynków pracy dla emigrantów22.
W Polsce, forsując utworzenie prywatnych funduszy kapitałowych, zignorowano wpływ na system repartycyjny zmian ustrojowych, m.in. prywatyzacji i akcesji do Unii Europejskiej, mających przecież na celu wzrost efektywności ekonomicznej gospodarki. Zmniejszanie się relacji ilościowych między liczbą osób aktywnych i nieaktywnych zawodowo stanowi zagrożenie dla równowagi finansów ubezpieczenia emerytalnego, jeżeli nie jest rekompensowana wzrostem wydajności pracy, mierzoną wartością PKB przypadającą na jednego zatrudnionego lub mieszkańca. Tymczasem w Polsce, zgodnie z oczekiwaniami, w znaczący sposób wzrosła wartość PKB przypadająca na jednego mieszkańca i wynosiła w cenach bieżących w roku: 2000 – 10 555,2 USD, 2005 – 13 572,9 USD, 2007 – 15 854,4 USD23. Zwiększyła się także dynamika PKB, m.in. w następstwie wzrostu wydajności pracy w gospodarce (tabela 1). Tabela 1 Dynamika produktu krajowego brutto (ceny stałe) – załącznik
Współczesne tendencje rozwoju gospodarczego i charakter jego wzrostu w znaczący sposób modyfikują i neutralizują wpływ czynników demograficznych na finansową wydolność systemów emerytalnych, zwłaszcza w odniesieniu do relacji ilościowych miedzy pokoleniem aktywnym i nieaktywnym zawodowo.